徐华

　　当前，邮政、电讯、自来水等公用事业企业的经营状况不佳，收费提高而服务质量下降是普遍现象，因此，公用事业经营应如何规制的问题便引起了人们的普遍关注。多元化经营下的规制困境

　　经过多年的改革，我国各类公用事业单位在逐步实现企业化经营的同时，也在不同程度上自主开展了多元化经营，以提高效益。例如，邮政部门在从事信函等基本业务的同时还提供电子商务及物流等新业务；市政公用事业中的自来水厂除供水主业外还从事盈利性的纯净水生产；电信企业在开展基础电信业务的同时还开拓了用户的各种增值业务；此外，还存在一些具有多元化经营潜力的部门，如有线电视部门和供电部门在进行一些技术改造后也可以开通宽带通讯业务。公用事业企业多元化经营的直接结果，是形成了原有的规制性业务与衍生的竞争性业务在同一企业内并存的局面，从而使传统的自然垄断行业规制体制开始失效。

　　具体表现在以下三个方面：第一，规制范围边界模糊。原来的新老业务之间常存在较密切的关联性，而现在推出的新业务是否还在政府规制范围之内已不明确。同时，为了自负盈亏等企业化经营的配套改革，原有的规制措施也有意无意地开始放松。结果是该坚持规制的业务没有很好地得到监管，而不该规制的业务却受到很大的限制。第二，规制方式设置不当。传统的规制方式是确定固定价格或收费制，而近年来施行的是价格听证制，主要是引入公众的意见来抑制公用事业企业的提价行为，但缺乏促使企业不断降低成本的规制机制。第三，转移成本纷扰市场。公用事业企业在开展多元化经营时，由于规制范围模糊等原因，往往利用不同业务间的成本转移来谋求企业利益的最大化。例如在要求提高规制性业务收费标准时，就把从事竞争性业务的各种相关费用一并计入，从而导致公司规制性业务的成本增加，竞争性业务价格下降，以不正当竞争纷扰同业市场。规制范围的三种选择模式

　　公用事业关系公众利益，规制是必要的。问题在于如何规制？首先要明确规制的范围与合理度。这可以有三种选择：①完全规制。限制某类公用事业企业发展竞争性业务，并对企业的整体实行相应的规制措施。对于已经开展了多元化经营的这类公用事业企业，则要求剥离或停止其竞争性业务。②零规制。对某类公用事业解除规制，允许开展其他竞争性业务；③部分规制。允许某类公用事业企业发展竞争性业务，但是其基础性公用事业业务仍要接受必要的规制。

　　规制范围选择的原则是综合权衡各种因素的影响以使社会福利最大。权衡所涉及的最重要因素包括规模经济性、范围经济性、业务重要性以及资源稀缺性等。规模经济性发生于平均成本随产出增加而降低的情形；范围经济性则产生于同一企业内追加新的业务所形成的总成本低于这些新旧业务分别由多家企业提供的成本之和的情形；业务重要性是指公用事业企业以其最低成本提供的产品或服务满足消费需求的能力。企业所生产的产品或服务满足市场需求的能力越是有限，那么其业务重要性就越低。

　　业务重要性可进一步分为基础业务的重要性和衍生扩展业务的重要性。强调基础业务的重要性是为了与规模经济性相权衡。传统观点认为具有规模经济性就一定意味着业务重要性，一个行业里只要有一家企业就够了，从而主张把同一业务只交给一家企业来经营，以免造成重复投资。但现在这种观点已经不符合实际情况了。一方面，消费者需求的扩大和满足已成为社会关注焦点及政府决策的重要依据，很多行业的投资和运作都从规模经济性转向日趋灵活的定制化，传统公用事业以规模经济性为由来维持高收费和限制对消费需求予以满足的做法受到越来越多的批评。另一方面，不同行业虽然有各自的规模经济性，但在新的技术和强大的社会需求条件下，它们可以提供同样的业务，因而造成各自的业务重要性下降。例如互联网、移动通讯网络、有线电视和电力传输网络的现实或潜在宽带通讯能力，必然对传统电信业形成极大的冲击，使传统电信业务的重要性大大削弱。而基础业务重要性是放松还是保持规制的重要权衡因素。当一项公用事业的规模经济性和基础业务重要性都很强时，政府实施限制其他生产商进入等规制政策是适宜的。相反，当一项公用事业虽然具有规模经济性但其基础业务的重要性已很低时，政府取消规制、引入竞争机制以满足社会需要就是明智的。

　　基础业务以外的扩展性业务，其重要性则是与范围经济性相比校的。当扩展业务与基础业务之间构成多元经营，并存在较强范围经济性时，如果扩展业务的重要性也很强，那么该公用事业的基础业务和扩展业务就有理由都受到规制；相反，就不应列入规制范围。此外，资源稀缺性也影响到规制范围的选择。如果公用事业提供的是以稀缺资源为基础的产品，规制就是必要的选择。

　　综合上述因素进行权衡，有助于科学选择各类公用事业的规制范围。例如，对于传统电信行业来说，由于基础业务的重要性显著下降以及有线电视和电力输送等网络形成的异质替代，最终会进入零规制时代。又如，邮政和电网可以作为部分规制的例子。一方面，它们的基础业务在现行技术条件下仍具有明显的重要性，需要维持规制；另一方面，它们的扩展业务虽然范围经济性明显但业务重要性不足，不宜实行规制，所以对邮政和电网应当选择部分规制。再如，对供水企业一般可以选择完全规制。因为水属于紧缺资源，而纯净水等扩展业务在市场上的重要性比较弱。部分规制的完善途径

　　上述三种规制模式，可按具体适用性采用，并不断完善。比较复杂的是部分规制。这里以邮政为例，探讨部分规制体系的完善途径。

　　第一，部分规制的目标是努力实现信件寄递业务成本降低和服务质量提高，同时在开展竞争性业务中获得盈利。在实现上述目标中，还应坚持以范围经济性作为开办竞争性业务的基础。邮政部门在规制性的信件寄递业务的网络设施基础上开展包裹寄递、邮政汇兑和邮政物流等竞争性业务，可以带来较为明显的范围经济效益，而其他缺乏范围经济性的业务例如物业管理等则应当剥离出去。

　　第二，竞争性业务的选择应采取稳健原则以避免竞争失败对规制性业务的冲击。为了保证信件寄递业务的正常高效开展，邮政部门不宜经营高风险的竞争性业务。如目前仍为邮政部门最重要利润来源的邮政储蓄业务，在中央银行无力继续承担利差的情况下，对高风险的商业贷款业务，应当慎之又慎。

　　第三，以竞争性业务效益作为补贴规制性主业的亏损参考界限。提供信件寄递等普遍服务会带来一定程度的亏损。要鼓励以竞争性业务的盈利来弥补规制性业务的亏损，并做到自负盈亏。但是这种交叉补贴不能影响市场竞争秩序，故应以范围经济收益为限，来进行亏损的信件寄递业务的补贴。

　　第四，实行薪酬与业绩挂钩的激励方式和监管经营分开的治理模式。薪酬与业绩挂钩自然是为了调动积极性。但是，作为垄断性专营，企业通常缺乏降低信件寄递业务成本的动机，并且有可能将竞争性业务的成本尽量转作信件寄递业务的成本。因此，部分规制要求对公用事业企业进行严格的监管。当前国家邮政局政企不分、监管者和经营者不分的体制是不适应部分规制要求的。邮政局应当改制为中国邮政公司并设立国家邮政监管委员会，专门负责邮政行业的经营许可证的发放，以及对信件寄递业务资费和普遍服务的规制。（作者系厦门大学教授）