高勇（作者单位：中共成都市委）

　　最近，笔者对西部一些地区进行了调查，有的地方在解决失地农民安置问题上进行了一些探索，取得了一些成效，但总体情况令人堪忧，突出表现在：耕地面积大幅减少，失地农民大量增加，失地农民普遍反映强烈。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。部分失地农民种田无地、就业无岗、低保无份，问题越来越突出。

　　法律规定不完备，导致征地权运用不规范。《宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定，“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，这与《宪法》精神有出入。由于法律规定上的矛盾，在征地实践中就难免不出现土地征用权滥用的问题。

　　现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。《农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会发包。”明确了农民是农村集体土地的所有者，相应地应拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的集体土地所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。

　　土地征用补偿标准的测算办法不够科学合理。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，这种测算办法对农民缺乏说服力。第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。现在的城郊农村，农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地产出价值已完全不是普通的粮食或蔬菜价值可比，以传统农业产值为依据的土地征用价格必然是偏低的。第二，征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用，其用途的改变通常会导致地价的飙升。但是，现行征地补偿标准却没有考虑增值因素。按照马克思的地租分配理论，级差地租增值部分应当由土地所有者和征地者共同所有。第三，在地区地价差异上欠考虑。一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，而耕地的产值与区域经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准无法反映地区的地价差异。

　　现行征地补偿制度与市场经济规则不相适应。我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在市场经济条件下显得不合理。首先，城市土地（除划拨）及其它所有的生产要素均已采取市场机制进行配置，而唯独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。其次，农民在参与社会生产过程中，按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走。第三，土地的财富观没有得到充分体现。马克思在《资本论》中引用培根的话说：”土地是财富之母，劳动是财富之父”。在城镇化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和发展的生产资料，更应真正成为农民的一大财富。

　　失地农民问题事关改革发展和社会稳定大局。各级各部门应站在实践“三个代表”重要思想的高度，统筹城乡经济和社会发展，高度重视并积极探索解决城镇化进程中失地农民的权益保护问题，完善货币化、市场化的征地安置制度，逐步建立起“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体新模式，实行土地征用与劳动力安置、建立社会失业和养老保险同步进行，构建失地农民权益的长效保障机制，让农民充分分享城镇化带来的现代文明成果。

　　建立合理的征地补偿和利益分享机制。寻找政府、征用地主体、失地农民间最佳的利益联结，建立合理的征地补偿和利益分享机制，是解决失地农民问题的关键。应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保测算能领到城区最低生活保障金作为参照系，将现行补偿标准提高。坚持市场化方向，根据城市发展总体规划，按地段、地类等将城市土地划分成若干个区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价，实行统一的补偿标准。兼顾国家、市场征占主体和农民利益，对纯公益性项目用地、准公益性项目用地以及开发性项目用地，采取分类征占补偿办法，切实保障农民作为市场主体一方的权益。鉴于集体经济组织承担着许多公共性社会经济职能，因此在征地过程中，应划出或置换部分土地、资产，由集体经济组织严格按照城市规划要求，兴办二、三产业，发展集体经济，解决失地农民的就业和生活问题，为推动农村社区向城镇社区转变创造条件。

　　建立医疗、养老社会保障机制。在目前农村社保尚未立法，且社保制度建设基本是空白的情况下，应当尽快把失地农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇社保的对接。建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措应按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决。规范明确各类征地主体无论是进行何种用途的土地征用，均应在土地收益中留出一块作为农民失地后的社会保障资金，并专户储存、专门机构管理；引导农民在土地补偿中拿出部分资金，购买基本医疗和养老保险；有条件的集体经济组织出资补贴一点；政府从经营土地收益中拿出一点。

　　建立教育培训保障机制。对进城入镇失地农民的教育培训保障，主要包含四大块：一是失地农民的子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。二是加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民转岗再就业能力。应建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系。三是对农业结构调整后的农村富余人员和失地农民进行现代市场经济知识和转岗再就业技能培训。四是把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系。

　　建立再就业创新机制。农民市民化的重要前提是农民就业的社会化、非农化和充分化。顺利实现就业是解决失地农民生活来源，加快其生产生活方式转变的重要保证。应按照市场化原则，制定城乡统一的劳动力就业政策，建立城乡统一的劳动力就业市场，实现城乡统筹就业。引导和教育失地农民转变观念，破除“等、靠、要”思想，提高自谋职业、竞争就业的自觉性和能力，积极主动地参与市场化就业。

　　建立集体经济组织的经营管理和收益分配机制。加强集体资产管理，加快确权和股份制改革。村集体资产特别是历年土地征用的补偿费应优先用于办理村民的养老保险等社会保障。对于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，可按村集体资产的多少进行分类改革。适时组建转型的社区合作经济组织，社区合作经济组织接管原村集体资产并实行股份合作制改造，并在税收、信贷和工商登记等方面给予政策扶持。完善社区合作经济组织的运作机制，明确社区合作经济组织的地位，制定规范的章程范本，确定合理的股权量化比例及配股政策。加快产权制度创新，允许股权自由转让，促进资本的社会化。可以借鉴有的地方搞股份合作制的经验，将征占的村集体土地收益以股金方式分配给村民，通过动员村民自愿入股，建立股份合作经济组织，安置人员就业，将集体经济组织的收益与每个村民（股民）紧密地联在一起；或以征地补偿费置换标准厂房给农民发展集体经济；以及实行“街辖村”的“托管”过渡等作法，保证农民对集体经济财产拥有的所有权，保证集体资产保值增值，保证集体经济持续发展，为失地农民提供就业和生活保障。