民营企业试刀市政公用行业

http://www.sina.com.cn 2003年12月14日10:58 法制日报

　　本报实习记者陈晶晶

　　11月25日，“投资北京”信息披露会上，总投资超千万美元的北京定福庄污水处理厂等十多个北京市政公用行业项目赫然列在招商项目表中。北京市发改委主任丁向阳表示，燃气、热力、自来水、污水处理等行业将通过整体出售、股权转让等方式引进战略投资者，公共绿地等非经营性基础设施项目也将通过补偿机制和回购方式吸引社会投资。

　　不仅在北京，深圳、西宁等多个城市近日也传来污水处理和自来水项目正在社会招标的消息。建设部城建司综合处处长陈蓁蓁说，市政公用行业市场化的实践从上世纪90年代中后期就已经开始了，自去年年底建设部正式发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》后，更是在全国整体推动，其中，民营资本是参与市场化的一支重要力量。

　　没给民企设任何门槛

　　陈蓁蓁处长介绍，市政公用行业市场化的形式有多种，目前推动比较大的是特许经营制度，这种形式比较符合市政公用行业市场的特点，也比较符合我国的国情。

　　特许经营制度的核心在特许经营权，即政府授予企业在一定时间和范围内对某项市政公用产品或服务进行经营的权利，政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许权企业之间的权利和义务，其范围包括城市供水供气、污水处理等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。

　　陈处长表示，特许经营权的竞争中没有给民营企业设置任何门槛，也不存在政策上的倾斜，而是欢迎鼓励各种资本参与招投标，甚至允许跨行业经营，政府在选择企业的时候主要看重的是企业三个方面的资质：专业的资历和业绩，至少主要管理人员和关键岗位人员必须具备专业经验；雄厚的财力支持；良好的银行资信档案，诚信经营。

　　同时，民营企业的参与还能为市政公用行业市场引入一种市场竞争的机制，建设部城建司副司长张悦曾向媒体表示，民营资本能够减少政府补贴，节省成本，提高效率，在机制方面更有激励作用，推进体制改革，从而增加市政公用行业投资建设运营的活力。

　　回报稳定但别想赚大钱

　　市政公用行业的市场化进程给民营企业带来一个难得的发展机遇，泓源水业有限公司董事长王超认为，这意味着可以轻而易举地突破以往的政策、行业壁垒，一旦进入之后又可以享受这个行业自然的垄断属性、政府特许经营制度的保护，从而获得稳定可观的回报。

　　这种观点得到陈蓁蓁处长的印证，她认为，市政公用行业市场的风险很低，竞争主要集中在招标投标阶段，只要取得了特许经营权以后，几乎没有什么竞争，而且市政公用行业都和老百姓的日常生活相关，供求关系变化也不会太大，回报相对稳定。

　　但是她强调，投资市政公用行业绝对不要想发大财，它承载着一定政府行政行为和社会公益性服务，利润最大化并不是主要目标，更重要的是保证服务质量和保障公众利益。也正因为如此，市政公用行业市场化的过程中，政府的参与会比一般行业大得多，政府要代表公众参与市场发展。

　　根据目前特许经营制度的构想，企业投资建设的市政公用项目特许经营权期限一般不超过30年；政府已经投资建成委托企业经营的项目，期限则一般不超过10年，公交线路经营等则不超过3年。政府将与企业签订详细的行业协议，一旦违反即中断甚至收回特许经营权，其中，明确规定企业不得擅自以特许经营权抵押银行贷款另做其他经营。

　　健全监管必不可少

　　据悉，建设部正在加紧制定《市政公用行业特许经营权管理办法》，内容已经基本确定，只是形式上还在斟酌中，争取今年年底前出台。这将为市政公用行业的特许经营提供全国性的整体规范。

　　“民营企业借助特许经营方式涉足市政公用行业需要健全的监管机构和监管环境，”国际水协会主席独立国际顾问米歇尔·罗斯认为，“为了保证中标的民企成功运行，要依赖一个有效的制度化且具有调节性的监测框架，还要具有清晰透明的契约环境和明确的业绩衡量措施。”

　　在私营企业经营水务取得成功的英国，就有饮用水督察团等三个机构周期性地复查产品是否符合政府所确定的必要标准，饮用水督察团还稽核并采取强制措施迫使这些私营企业遵守标准，从而调节整个系统基本达标。

　　《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中也指出，要加快相关立法工作，以法律形式明确投资者、经营者和管理者的权利、义务和责任。陈蓁蓁处长一再表示，市政公用行业和老百姓的生活息息相关，必须积极稳妥，尤其要防止国有资产的流失和保障公众利益不受侵害。

　　她希望在市政公用行业市场完善的将来，能够形成一种有效的社会监督机制，使公众对合同双方都有监控，既能监督特许经营的企业能否提供合格服务，也能监督政府有没有充分地维护了公众利益。

　　政策链接一：开放市政公用行业市场

　　鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。对供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用设施的建设，应?蛏缁嵴斜暄≡裢蹲手魈濉?

　　允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。采取向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授予特许经营。

　　通过招标发包方式选择市政设施、园林绿化、环境卫生等非经营性设施日常养护作业单位或承包单位。逐步建立和实施以城市道路为载体的道路养护、绿化养护和环卫保洁综合承包制度，提高养护效率和质量。

　　市政公用行业的工程设计、施工和监理、设备生产和供应等必须从主业中剥离出来，纳入建设市场统一管理，实行公开招标和投标。

　　政策链接二：特许经营权的获得

　　实施特许经营，应该通过规定的程序公开向社会招标选择投资者和经营者。要按照《中华人民共和国招标投标法》的规定，首先向社会发布特许经营项目的内容、时限、市场准入条件、招标程序及方法，在规定的时间内公开接受申请；要组织专家根据市场准入条件对申请者进行资格审查和严格评议，择优选择特许经营权的授予对象。

　　对被选择的特许经营权对象，应该在新闻媒体上进行公示，接受社会监督；公示期满后，由城市市政公用行业主管部门代表城市政府与被授予特许经营全的企业签订特许经营合同。

　　凡投资建设特许经营范围内的市政公用项目，项目建设单位必须首先获得特许经营权，与行业主管部门签订合同后方可实施建设。

　　现有国有或国有控股的市政公用企业，应在进行国有资产评估、产权登记的基础上，按规定的程序申请特许经营权。政府也可采取直接委托的方式授予经营权，并由主管部门与受托企业签订经营合同。

　　(以上两条链接均摘自《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》)