拿什么保护“吹口哨人”？

反腐英雄的尴尬

2003年12月10日，墨西哥国际反腐会议。中国外交部副部长张业遂代表中国政府在《联合国反腐败公约》上郑重签字。

次日，72岁的沈阳离休老干部周伟在报纸上看到了这一条消息，他默默地把消息裁减下来收集到了自己的剪报夹中。这个剪报夹中，记录了各种各样的反腐败消息，包括媒体关于周伟自己多年同沈阳贪官“慕马”斗争的报道。这个被媒体称为“反腐败英雄”的老人，因为举报慕绥新、马向东等沈阳贪官换来两年劳教。两年前“慕马”彻底倒台，周伟被提前从劳教所“抬”出来，但此后他的待遇并没有得到任何恢复落实，两年来他仍然一直在不断地申诉上访。

“现在的情况是‘反腐不香，腐败不臭’，很不令人乐观。”12月15日晚，同原河北省省委书记程维高进行了长达8年抗争的郭光允接受记者采访时说，“反腐败的牺牲真的太大了，一生可能都会搭进去。”郭光允也曾经因举报腐败被劳教过两年，至今重病缠身。

中纪委于今年8月9日正式公布了开除程维高党籍、撤销其正省级职级待遇的决定，这个决定当中还特意提到了郭光允，指出程维高对郭光允的打击迫害是违法的。但这个已经被中央“平反”了的新时期反腐英雄告诉记者，“我提出的五项要求至今没有得到落实。”

郭光允提出的第一条要求是政治上给予平反，因为对他的党内处分没有被撤销，劳教书也没有撤销，某种意义上他仍然是有“政治污点”的人。其他四项要求是落实职称待遇、落实行政待遇、返还当年抄家被搜走的相片等物品、报销医药费。

中国人民大学刑法学教授、博士生导师黄京平告诉记者：“我们现在还没有把保护举报人的重要性上升到与反腐败工作一样的重要性看待，我们目前对举报人的保护同反腐败工作的艰巨性是不相适应的。长此以往，对反腐败工作的深入开展是有害的。”

“吹口哨人”保护制度

“全世界都面临同样的情况。”2003年11月14日，记者在华盛顿见到了美国“政府责任项目”(GovernmentAccountabilityProject，以下简称GAP)的执行主任Louis A.Clark及国际事务主管JohnM.Fitzgerald。

LouisA.Clark告诉记者，“我们曾经作过一个调查，主要是针对在政府部门工作的人，结果很令人吃惊，大约有60%的人是明确表示即使他们发现政府内部有问题或者某个官员有不法行为，他们也不会说出去，一方面是觉得说了也没有用，另一方面，也是更主要的，就是担心受到打击报复。”

“在西方，我们把揭露问题的人叫做‘吹口哨人’(Whistleblower)，”JohnM.Fitzgerald告诉记者，“因为在西方，吹口哨是引起公众注意的一种方式，所以我们把那些发现问题并及时揭露的人叫做‘吹口哨人’，因为他们可以让公众注意到不易发现的问题。”

“要鼓励吹口哨人出来揭露问题，最重要的在于建立法律保障。”JohnM.Fitzgerald告诉记者，GAP成立于27年前，主要工作是协助美国国会建立并完善“吹口哨人保护法”(WhistleblowerProtectionAct)，另外就是帮助一些受到不公正待遇的吹口哨人打官司，以保护他们的正常生活。目前，美国国会通过的《吹口哨人保护法》在美国的42州内适用，对吹口哨人保护的规定非常细致。比如，该法案规定，政府在雇佣一个雇员时要在劳动合同上写明，不能因为这个人揭露了政府内部存在的问题，如腐败、渎职等而被解雇或变相解雇。

“有了法律的保障，吹口哨人敢于揭露问题，取得的效果是非常好的。”LouisA.Clark给记者举了一个例子，仅在过去10年内，就有大约600多名在原子能核电站的工作人员来到GAP揭露问题，由于这些人的揭露，在GAP和美国国会以及媒体的关注下，美国有三个核电站被有效停止，还有一些核电站进行了修正。“那三个被停止的核电站投入了60多亿美元，政府其实挺不甘心的，不过他们没办法，因为里面有很多问题。”

“现在有很多国家找到我们，希望帮助他们起草自己的《吹口哨人保护法》，特别是一些拉美国家。你知道的，在那些地方腐败很严重。”JohnM.Fitzgerald告诉记者，联合国大会刚刚通过的《反腐败国际公约》里面也有专门的关于保护举报人的条款(公约第47条，Protectionofreporting persons)，该条款规定缔约国应该考虑建立起保护举报人的法律制度。

12月9至12日，LouisA.Clark以及GAP的法律事务主管TomDevine也应邀参加了在墨西哥举行的国际反腐会议，与世界同行就保护吹口哨人/举报人的经验进行了交流。

呼吁立法保护举报人

“目前我们在保护举报人的问题上并不是没有制度。”黄京平告诉记者，从中纪委到最高人民检察院以及监察部都有保护举报人的规定，而且还有奖励举报有功人员的规定。

“我们的规定也不可谓不细。”黄京平给记者举了一个例子，最高人民检察院的《人民检察院举报工作规定》第6节专门就“保护”做出规定，要求对举报人的身份加以保护，不得泄漏有关举报人身份或者可以推测出举报人身份的信息，甚至规定了对匿名举报信不得进行笔迹鉴定等等。但问题在于，这些规定却常常最终得不到落实。“这里面一个很大的原因恐怕就是这些规定的法律效力太低，我们应该考虑对保护举报人进行立法了。”

郭光允告诉记者，1995年8月，他写了“程维高、李山林是破坏河北省建筑市场的罪魁祸首”的材料，用匿名方式寄给中纪委和河北省检察院，但是程维高很快就从检察院拿到了这封检举信，并按照笔迹查出写信人是郭光允，之后郭的家便被抄了。“这绝对违反人民检察院举报工作规定，但谁把信给了程维高到现在也没查清楚。”

“为什么会一再出现这样的情况？很多检举信转了一圈却到了被检举人的手中？这恐怕就要考虑我们是不是在制度的设计上有问题了。”中央党校人权教研室的刘素华博士告诉记者，很多举报材料可能都是直接指向一个地方的一把手，而作为查处腐败的机关纪委也罢，检察院也好，其实都是在其领导下工作，这就使得反腐败的真正开展几乎是纸上谈兵。“如果我们的官员升迁制度对上不对下的状况得不到真正改变，反腐败绝对不是通过制定一两个法律、加入一两个国际公约就能解决的。”

“反腐败的形势确实比较严峻，所以我们必须把保护举报人制度更严格落实，而且保护只是一个低层次的标准，应该考虑在充分保护的基础上实行奖励，打击犯罪也是要付出成本的。”黄京平告诉记者，联合国反腐败国际公约的出台表明了国际社会对反腐败的统一立场和决心，中国应该利用公约的签署为契机，从立法上就解决保护举报人的问题作一个通盘考虑。“大家都注意到加入反腐败公约有助于我们打击外逃贪官，但有没有人想过，贪官是怎么被发现的？如果没有保护举报人的法律制度，反腐败工作还有多少人会给予支持？”

“我对反腐败还是有信心的，因为我看到中央的决心还是很大的，而我身边的广大群众对腐败都是深恶痛绝的。”郭光允告诉记者，“就我个人而言，媒体也是给予了很多关心和支持，这都让我十分感动。但我觉得，反腐败说到底还是要法治化，要有法可依，严格执法。比如程维高的问题，现在已经开除党籍、撤销职务，但却始终没有进入到司法程序，这让我们河北人民十分不安，觉得处理不彻底。再比如我的问题，看着荣誉很多，但待遇却始终不能得到落实，很多朋友就说反腐败没用，反了半天只是把自己赔进去了。”

黄京平告诉记者：“没有人是有义务为反腐败去无偿贡献自己的青春甚至生命的。我觉得，对举报人保护不利，举报人待遇不给落实，这同样是一种严重的问题，因为它直接影响到了反腐败的查处工作。”

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2000年，联合国成立《联合国反腐败公约》特设委员会。该委员会最终起草完成并核准了《联合国反腐败公约》草案。

《联合国反腐败公约》草案共分八个章节。草案对“腐败”的概念、“公职人员”的概念和其他相关的概念、挪用或转用犯罪、财产非法增加罪、贿赂外国官员和国际组织官员行为的定罪、“双重犯罪原则”的适用、在引渡合作中不将腐败犯罪视为“政治犯罪”、被非法转移国外资产的追回机制、被追缴资产的返还或处置、被追缴资产的“分享”等问题进行了法律上的规范，为世界各国政府执行对各种腐败行为的定罪、惩处、责任追究、预防、国际法律合作、资产追回以及履约监督机制提供了法律依据。

中国政府代表团参加了审议《联合国反腐败公约》草案的所有谈判并发挥了积极的作用，为草案的成功完成做出了应有的努力和贡献。

2003年10月31日，第58届联合国大会审议通过了《联合国反腐败公约》。

3003年12月9日，墨西哥国际反腐败会议上，公约开放给世界各国签署，并将在30个签署国批准后生效。

中国外交部副部长张业遂10日在会议上代表中国政府签署了公约。

张业遂还就如何推动公约各项规定的切实执行提出了中国政府的四条建议：缔约国应在相互尊重主权和平等互利的基础上显示真诚合作的政治意愿；缔约国应在司法协助、引渡、追回与返还腐败资产等方面开展有效的国际合作；缔约国应在预防腐败犯罪、追查和发现腐败资产转移方面积极交流与分享经验、信息和资料；加强发展中国家在预防和打击腐败方面的能力建设并特别注重向发展中国家和经济转型国家提供技术和财政援助。