作者：秋风

　　构筑一个健全的公用事业市场，可以同时解决公用事业投资不足与效率低下的难题。在这样的市场上，竞争机制会迫使企业更好地满足消费者的需求。

　　不过，我们注意到，在不少地方，公用事业市场的开放是不彻底的。改革采取了一种折衷办法，即在国有资本仍然控股的前提下，引入民营或外商投资；而政府则继续赋予这样的合资企业以垄断地位。

　　这可能不是一种最好的制度设计框架。一方面，民营和外商资本入股，为公用企业增添了追逐利润的强大动机，这种动机当然会促使企业提高效率；但另一方面，垄断地位可能扭曲企业的竞争策略，这个企业很有可能不是通过压缩成本增加利润，而有可能借助于非市场的手段比如提高价格来增加利润。

　　当然，地方政府已经明确表示，如果改制后的公用事业企业提出涨价要求，政府会按照法律规定举行价格听证会，并且还有物价部门进行监管。但以往的经验表明，由行业主管部门和地方政府为其辖下的垄断企业举行的价格听证会，几乎无一例外地会批准垄断企业提出的涨价要求。

　　在政府与外商或国内资本合资的公用事业企业中，政府本身就是大股东，它会坚定地拒绝另一方股东提出的涨价要求吗？有没有可能出现某种涨价的合谋？毕竟，涨价后增加的利润，作为大股东的政府也可以分享。

　　公用事业改革不彻底，可能导致的另一个令人担忧之处是，政府的监管不大容易公正有效。

　　如果公用事业企业跟以前一样纯粹是国有的，那么原有的行政控制体系是可以起到强大约束作用的。企业有什么问题，民众立刻可以向市长反映，市长则可以直接借助行政控制体系对企业负责人直接下达命令；如果公用事业企业完全是民营化的，政府跟企业没有利害关系，自然也可以做到铁面无私。最尴尬的是政府充当大股东。政府的监管部门考虑到国有股的权益，对于企业损害消费者利益的行为处理起来往往下不了手。

　　政府继续留在企业中，意图是良好的。政府认为，国有控股的产权结构，既可以提高企业的效率，又能够减少自己的负担，甚至能够赢利。政府希望通过保持对公用事业企业的控制权，保障本地区公共产品供应的稳定。然而，这样的产权结构加上仍然维持的垄断地位，有可能导致另一个结果：垄断的弊端依然如故，而企业为了赢利又会想出损害消费者福利的新花样，而政府自己又不可能有效地监管自己。

　　政府要坐正，首先需要在改革后的公用事业市场中弄清自己的身份：究竟是想做一个公正的监管者？还是做企业的一个股东？显而易见，这两个角色是存在利益冲突的，政府必须有所取舍。这个问题不仅存在于公用事业领域，也存在于很多市场化改革不够彻底的行业。

　　无论如何，政府首先要对民众负责，那么在设计改革方案的时候，政府应当考虑到，一种什么样的市场结构和企业产权结构，才最有利于政府进行公正而有效的监管？显然，让私营企业自己展开自由竞争，政府完全从经营性活动中脱身，置身于市场之外，也就是说，政府与被监管的企业没有直接的利害关系，可能是比较可取的设计方案。毕竟，不管是谁，自我监管、自我约束总是比较困难的；而监管别人，总比监管自己来得清爽利落。

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