高培勇

　　2004年我国将继续实施积极财政政策，同时按照建立公共财政的要求，加大调整财政支出结构的力度，保证各项重点支出。这一基调是中央经济工作会议定下的。不过，与以往有所不同的是，这次的财政政策选择颇为艰难。这倒不仅仅是因为人们对当前经济形势“热”与“冷”的判断尚未明晰。更令人头痛的问题在于，即便是看准了，意见一致了，抉择起来也会左右为难，进退维谷。

　　退出之难。如果认定经济形势已经“过热”了，那么，以“增债扩支”为基本内容的积极财政政策就应刹车而“适时退出”。但是，一旦取退出之策，一系列难题会一下子浮出水面：其一，这几年全国各地利用国债资金兴建了一大批工程项目。有些完工了，还有不少尚在建设之中。根据国家发展改革委员会提供的数字，完成这些在建工程所需的后续资金要以5000－6000亿元计。积极财政政策的退出，将会使这些在建工程的后续资金来源失掉既定渠道的支撑。搞不好，就会成为烂尾工程。其二，在过去的5年中，我们一直从正面论证积极财政政策分别拉动了1.5、2、1.7、1.8和2个百分点的经济增长。反证的结果便是，没有积极财政政策的拉动，GDP的增幅起码要下调许多。这意味着只要积极财政政策言退，今后至少年均1.8个百分点的经济增长率便会因此失掉支撑。其三，经过长达6年之久的积极财政政策实践，已经形成了一批与积极财政政策命运牢牢拴在一起的部门、地区、行业和人群。这些部门、地区、行业和人群所享有的既得利益，有赖于积极财政政策的维系。随着积极财政政策退出，既得的利益格局便会随之打破。且不说既得利益的牵扯肯定要阻碍退出的进程，由此带来的不稳定因素，亦会威胁到经济社会的稳定发展。

　　继续之难。换一个角度，如果大家认定经济形势依然“偏冷”、并未“过热”，那么，继续实施积极的财政政策便是必要的。然而，财政政策的“继续积极”，亦会矛盾重重：一是连续实施6年之久的积极财政政策，已经给我们留下了数额高达8000亿元的债务。积极财政政策的继续实施，无疑会进一步加大国债规模及其负担率。由此蕴含着的财政风险以及其他方面的风险，恐怕不能回避也回避不了。二是6年之久的积极财政政策实践，已经使财政支出的不断扩张内生为经济进一步增长的必要条件。经济增长对积极财政政策所形成的这种依赖，在边际效应递减规律的作用下，事实上已经在逐步加深。这种“增债扩支”运作模式的继续实施，只能在取得拉动经济增长效果的同时，进一步加大经济增长对财政支出扩张的依赖。长此以往，其结果是不言自明的。三是实施积极财政政策的期间越久，与其相伴而生的既得利益格局就会愈加强化。财政政策的继续实施，当然要给与其相关的部门、地区、行业和人群带来“继续”的利益，从而获得暂时稳定之效。但与此同时，也很可能因此走上这种既得利益格局的不归之路。

　　两难之悟。不过，这种两难的抉择处境，还是有助于让我们认清一些平时不大容易认清的东西：以往的积极财政政策实践是有缺憾的。政府投资的单兵突进未能如所预期的那样带来民间消费需求的真正活跃，又为此付出了国债规模急剧膨胀和经济增长形成了对财政支出扩张的严重依赖的成本，就是一个例子。这启示我们，即便要继续着眼于拉动需求，也要对积极财政政策的既有模式做出调整。

　　既然中国的经济增长离不开财政支出扩张的依赖，而我们又太需要经济增长提供的空间来解决诸如增加就业、调整结构之类的事情。这便意味着，起码在短期内，积极财政政策不能言退，或者不能完全言退。

　　“非典”过后凸现出来的公共卫生、西部开发、农村发展、东北老工业基地等方面的欠账，放在经济社会协调发展的棋盘上，是必须尽快补上的。这笔钱，数额很大。每年2000－3000亿元的财政收入增长固然可填上一些缺口，但不能完全解决问题。今后的增长空间，又是个未知数。所以，增发国债依然是必须依赖的一个收入来源渠道。

　　即使宏观经济形势的变化要求宏观经济政策做出重大调整，积极财政政策必须要退出了，也要有个渐退的安排。正如进军须一鼓作气、退军须缓缓而行，不能辙乱旗靡的道理，积极财政政策的退出，必须是安全的、稳妥的、瞻前顾后的。支撑中国经济增长的最重要的因素是改革。反思起来，中国经济之所以能在短短的20多年间取得令世人刮目相看的成就，之所以能在去年“非典”肆虐的非常环境中实现1－9月份8.5％的增长速度，不能不归因于改革这个最重要的源泉和动力。这又意味着要保持经济持续稳定快速发展的良好势头，仍然要依靠改革，要寄希望于深化改革。

　　说到这里，可以得到的基本判断是：在当前的中国，财政政策的选择难有最优，只能在两难的抉择中寻求次优。这种次优的选择可做如下的归纳：在保持积极财政政策的连续性的前提下，着眼于“降低力度，调整投向”。所谓降低力度，就是根据经济形势的变化，相机逐步减少基于实施积极财政政策目的而增发的国债数额。所谓调整投向，就是将增发国债的收入由过去主要用于重点建设项目扩展至几个方面投向的兼容：（1）在建工程的后续投入；（2）填补以公共卫生为代表的公共项目欠账；（3）启动拟议进行或亟待进行但主要由于钱的制约而迟迟未能启动的改革事项。此次中央经济工作会议有关财政政策的阐述正是体现了这种次优选择。