本刊记者 刘爽

　　2003年12月17日下午，北京一个暖洋洋的冬日，贺卫方在与《法律与生活》半月刊记者谈到司法改革这个话 题时，第一句话就透露出了他对司法改革的急切和无奈。

　　贺的身份是北京大学的法学教授，在学界一直被视为司法改革的坚定鼓吹者，在司法实务界，人们更愿意把他当作法 律思想的虔诚布道者，而在一些官员的眼中，贺这个"活跃分子"会经常给他们提供一些新鲜而有趣的建议。

　　贺卫方是来参加由司法部主办的司法考试改革国际研讨会的。稍早前他刚刚作了题为"司法考试发展及问题"的主题 发言。而参加像这样的由官方主办的有关司法改革的咨询会议，贺的感觉是"今年明显多了"。

　　"有些问题都是老生常谈了。"贺对本刊记者说，"一些10年前谈论的问题今天依然还是问题，一些不同指向的改 革措施相互抵消，不仅没有解决旧问题，反而产生了新问题。在改革的过程中，不时地对改革本身进行反思和检讨是必要的。 "

　　在过去的几年中，贺卫方的一些改革建议得到了官方的认可并已变成了现实。他曾对以"复转军人进法院"的法官非 职业化现象进行过猛烈的抨击，后来国家实施的统一司法考试制度无疑采纳了他的思想。他曾建议司法人员脱掉军警式的制服 而改穿与国际惯例接轨的服饰，后来法官果然穿上了法袍并用上了法槌，检察官和民警也换了装。在常人看来，这些变化无疑 会让它的推动者飘飘然并产生无法掩饰的成就感，可贺自己却不以为然。

　　"不能说这些改革措施不重要，但我们的改革本应做得更好，而不是着眼于这些细枝末节。"贺说，"一些影响司法 公正的制度性的东西还在大行其道，宪法规定的独立司法原则依然还停留在纸上。改革的实践已经证明，那种试图绕开制度瓶 颈、以技术问题的解决推动整体改革的思路是过于简单和幼稚的。"

　　贺卫方此时的心态也许映衬出目前司法改革面临体制瓶颈制约的窘境。

　　几年来，贺和他的"改革同志"一直在痛贬现行司法体制的弊端，并设计了各具特色的改革方案。一个值得注意的背 景是，贺的研究领域是外国法律制度和中外法律制度比较研究。贺曾公开说过"法制的祖国不在中国"，这让他的那些研究中 国法制史的同仁非常恼火。

　　与贺的张扬个性不同，中国政法大学法学院院长、行政法专家马怀德在接受《法律与生活》半月刊记者采访时则显得 异常沉稳，他一口气说出了中国现行司法体制的种种弊端及改革的具体方案。显然，这是他深思熟虑的结果。就在几天前，他 参加了最高法院在国家法官学院举办的司法体制改革研讨会，当面向起草改革方案的有关人士阐述了自己的改革主张。

　　在学界，通常有改革的浪漫派和现实派之称。从贺与马的性格分析，他们应该是分属两派。可记者发现，在他们分析 中国现行司法体制的弊端时，观点竟如此相近：尽管问题千头万绪，但无论是司法不公还是司法腐败，归结到一点，都是由司 法的不独立造成的，权力和金钱的影响使得法院和法官不再只对法律负责。

　　马怀德认为司法改革的首要目标是司法独立。"司法公正是社会公正的底线，是最后的公正。"马说，"我们要用制 度保障法官独立行使审判权，使他们只服从于法律，排除任何干扰，作出公正的判决。"

　　贺曾多次向各种级别的官员直陈不改革和迟缓改革的危险性：混乱的制度运作所导致的司法不公和司法腐败，已不断 地伤害到我们国家的社会稳定。

　　"司法由于不独立而导致了它从一个本应该追求正义的机关而变成了一个追求邪恶的机关。"贺说，"它本应该是一 个解决纠纷的机关，却变成了制造纠纷的机关；它本应该是消除民怨的机关，却变成了积累民怨的机关。"

　　贺、马应该略感欣慰的是，他们对现行司法体制的一些批评的观点得到了官方权威人士的部分回应。中国最高法院院 长、首席大法官肖扬曾在一次论坛上，坦陈现行司法体制的弊端，并将其概括为"三化"：司法权力地方化、审判活动行政化 和法官职业大众化。肖扬还透露了官方正在或将要采取的八项改革措施，并强调其中"实践证明已不适应时代发展的，如法院 产生体制、监督方式、审级制度、法官管理等"，需要通过修改宪法和有关法律才能解决。这是近年来，官方高层首次表示要 通过修宪来推动司法体制的改革。

　　而更明确的改革信号来自中共的十六大。正是在这次会议的报告上，有关政治体制改革部分专门列出一节谈司法体制 改革。其中的"必须保障在全社会实现公平和正义"、"完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度"、"逐步实现司法 审判和检察同司法行政事务相分离"等表述引人瞩目。

　　"由十五大的司法改革到十六大的司法体制改革，官方显示出的改革目标和改革决心显然是不同的。"一位了解内情 但不愿透露姓名的一家官方媒体的人士对本刊记者说，"2003年5月8日，正是非典肆虐的危急时刻，中央政治局常委会 专门研究了司法体制改革问题，并决定成立以罗干为组长的中央司法体制改革领导小组。根据中央的要求，最高法院、最高检 察院、司法部也专门成立了司法体制改革研究小组，都在搞自己的改制方案，有些已经有了初步的方案，正在征求各方意见。 "

　　四个多月前，南方的一家曾经很有影响力的周报曾透露说司法体制正酝酿重大变革，这让那些关注司法改革的人一度 兴奋不已。但后来的种种迹象表明，短期内发生重大变革的猜想是有点过于乐观了。

　　2004年的"两会"，将再次进行修宪。早在数月前修宪的消息传出时，便有心急的人士猜测这次的修宪可能包含 改革司法制度方面的内容，以便为下一步的司法体制改革解决合宪性的问题。可2003年12月23日公布的中共中央关于 修改宪法的建议表明，在14处修改中，只涉及"三个代表"、财产保护、保障人权、土地征用等内容，并没有关于司法体制 改革的内容。

　　"虽然都在说司法体制改革，但政治家和专家们的语义显然有点接不上茬儿。"那位媒体人士说，"不过有些改革方 案的设计还是非常有新意的，与专家的设计非常接近。"

　　"增加各方之间良性的互动，这本身就是改革司法改革的一部分。"贺卫方说，"将司法改革置于整个社会发展的宏 大视野之中，对司法改革所涉及到的各个制度环节进行更具深度的分析和论证，使相关改革措施能够很好地回应社会需求，无 疑是需要我们特别关注的一个大问题。"

　　"法律实务界与学术界的良好互动环境正在出现。"贺说，"无论是法院还是检察院的改革，都越来越多地吸收学术 界的观点，学术界也越来越多地参与其中。更可喜的是，越来越多的学者进入司法机构内部，从事司法实务工作，甚至担任领 导职务。这搭建了一个很好的对话平台，对话途径的丰富、多样化，将有助于司法的决策过程越来越体现法学知识的力量。"

　　"最高法院的改革方案中，诸如设立分区法院、上收死刑复核权等问题应该是基本达成了共识。"马怀德对本刊记者 说，"另外像司法判决执行权、检察机关自侦案件的批捕权的问题也正在研讨，司法机关各部门之间职能调整的讨论也在更高 层次上进行。"

　　尽管表面上风平浪静，但平静的背后也许不平静。作为佐证，来自新华社的消息说，肖扬日前在会见葡语国家和地区 最高法院院长会议代表团时说，目前中国正在酝酿新的更深层次法院司法体制改革，努力在全社会实现公平和正义。

　　坚冰已破，法"制"之变已是潮流暗涌。

　　大区法院--不隶属地方政府

　　北京正合律师事务所的孟律师曾接手过这样一个案子：两家企业为了一笔债务纠纷官司，闹了一年多还没有进入实质 性的案件审理阶段，原因是两家企业不是一个地方的，双方为了案件的起诉地点一直不惜血本地争来争去。

　　这个案子背后所蕴涵的东西是意味深长的：同一个案件，在不同的法院、由不同的法官审理，其法律后果是截然不同 的。这鲜明地折射出当今中国在司法领域"诸侯割据"、法制不统一的现实。贺卫方形容这种现象是"主客场意识"，就像踢 足球，在本地好打一些，到了外地，人生地不熟，就难了。

　　这是肖扬所称的"司法权力地方化"的一个注释。

　　马怀德从一个行政法专家的角度分析了司法"诸侯割据"的原因：我国的司法机构完全是按照行政区划设置的，在行 政事务上由当地党政管理，法院的人财物完全受制于地方，不可避免地产生地方保护主义，影响法制统一和司法公正。

　　有人开玩笑说，中国的法院都是"地方"法院，惟一一个全国法院(最高法院)实际上已退出司法裁判领域，成为了 一个司法政策法院。而最高法院的负责人曾在公开场合并非开玩笑地说，你那个地方的法院是中华人民共和国在你那设立的法 院，而不是你的"地方"法院。这话听上去有点拗口，但幽默的背后有点黑色的味道。于是便有了"打假英雄"王海在不同地 方的法院要求依据《消法》索赔却导致截然相反法律后果的离奇境遇。

　　"行政、立法、司法三者跟行政区划完全重合，这是中国在治国方面一个很大的问题。"贺卫方说，"不是法官人不 好，而是他们没有办法。一个院长要为全院的人考虑最基本的生活问题，同时又要求他能够公正，这是强人所难，这是要求他 干超越人性的事。只有让法院非地方化，才可能解决司法公正问题。"

　　事实上，中国目前的"地方问题"不仅存在于司法领域，在国家土地管理、矿产森林资源管理、税收管理、金融管理 等其他领域也极为突出，如何消解"地方问题"是市场经济制度建设中的一个大问题。目前，在省级以下的工商、税务、海关 等行政执法部门已经实行垂直管理，并在一定程度上有效地克服了行政执法中的地方保护主义倾向。

　　为了解决中国司法体制的这个地方化顽疾，这些年来法律专家和司法实务界内部都开出了药效不等的方子。比较有代 表性的方案有司法机关垂直化管理、分设国家和地方法院、打破行政区划设立各级法院以及设立最高法院大区分院或巡回法庭 等。

　　司法机关垂直化管理的呼声更多地来自饱受地方权力干扰的司法实务部门。所谓垂直管理，是指下级司法机关向上级 司法机关负责，接受上级党委的领导，司法机关的人事任免权、财权由上级掌握。

　　但一些法律专家对这个方案并不赞同，贺卫方称之为"出了虎口又进狼窝"，认为是一个新的误区。马怀德也认为这 种金字塔式的管理体制对于体系庞大的四级司法机关和几十万法官、检察官来说，有一个能否应付过来和管理效率的问题。

　　而分设国家法院和地方法院的设想主要受美国联邦法院和州法院模式的影响。在这个方案中，国家法院系统设国家最 高法院、国家上诉法院和国家地区法院，直接向中央负责；地方法院由原来的高级法院、中级法院和基层法院组成，经费由省 级财政统一拨款，法官仍然由地方人大及人大常委会任免。根据分权管辖的原则，地方法院只负责治安、刑事和普通民事案件 的审理，其余的如涉及国家安全的案件、重大贪污贿赂案、跨辖区的经济和民事案件等则由国家法院负责审理。

　　对这个方案，贺卫方的评价是"操作难度大，况且我们不是联邦制国家而是单一制国家，两个法院系统间的协调也是 问题"。贺自己倒是提出了一个打破按行政区划设立各级法院的改革设想，他称之为去地方化的"釜底抽薪"之策。

　　"改革实际上就像拆毛衣一样，要先找到一个线头。"贺说，"吃人的嘴软，拿人的手短。只要解决了法院和法官在 人财物方面对地方的依赖，让他们只对法律负责，而不是什么保驾护航，司法的地方化完全可以解决。"

　　贺对本刊记者非常详尽地讲解了他的方案的细节，主要的原则就是按照人口和地域而不是行政区划重新划分司法区划 ：相邻的几个县合并成立一个基层司法机构，几个市合并成立一个中级法院，几个省区合并成立高级法院；由中央设立专项的 司法经费，人财物完全与地方脱钩；上下级法院间除了管辖权和审级的不同外，也相对保持独立，而不是领导和被领导关系； 取消审判委员会，法院院长、庭长只负责法院内部行政管理事务，以法官为中心实行一定程度上的自治管理，除非遭到弹劾， 法官职业实行终身制。

　　贺并不讳言实施这个方案的几个难点：一是经费，要改革现行的财税体制；还有就是法官的素质和民众认为特别重要 的司法监督问题，这些可以通过精简法官队伍、改变法官产生体制和司法公开来解决；再就是与现行的人大制度和党政领导体 制的冲突问题，贺认为像垂直化管理、分设国家和地方法院的方案也存在这个问题，可军队不对地方的人大负责和受地方党政 领导，没有人说有什么大问题，因为它的建立就是国家化的思路，我们在司法方面也不应该有这方面的疑虑。

　　马怀德作为行政法专家，深感地方权力对行政类案件的干扰为害尤烈，它导致老百姓与行政机关打官司立案难、胜诉 率极低和执行难。这几年，马一直在倡议成立专门的行政法院，分设三级，由最高法院直属。马认为由于我国已有专门法院的 体制，比如军事法院、铁路法院等，设立专门的行政法院在现行的宪政体制框架内不存在太大问题，实施起来难度相对较小。

　　目前透露出来的种种迹象表明，由于上面提及的几种整体改革方案与现行的宪法有冲突，实施起来有一定的操作难度 ，官方的态度并不明朗。况且由于涉及中央与地方的权力划分和财税体制，改革的成本如何分担也必然有个讨价还价的过程， 在可预期的时间内实施的可能性不是很大。相反，对于一些专家早些年提出的在基本保留现行司法制度的前提下，设立最高法 院大区分院或巡回法庭的方案，官方人士倒是非常热心和感兴趣。

　　这种改革方案的思路是这样的：省级以下的三级法院体制保留不变，由最高法院在全国各区域设立8个大区分院作为 派出机构，或设立数目不等、职能不同的巡回法庭，对那些易受地方权力干扰的行政案件、经济案件及特殊案件进行管辖、审 理。

　　由于只是作为派出机构，并不作为单独的司法序列存在，因而现行的司法体制和宪政制度不必作大的改变，甚至不用 修改宪法。从官方的角度看，这样的改革显然风险较小。据悉，有关部门正在对这个改革方案进行细化，相信不久就会对外有 个明确的宣示。

　　但事情往往是辩证的，风险小常常意味着收益也小。有专家指出，这种改革不能从根本上解决司法权力地方化的问题 ，可能一部分案件特别是较大的案件能够摆脱地方化的困扰，但绝大部分案件依然要笼罩在地方化司法的阴影中。另外有专家 指出，这个方案与现行的审级和管辖制度的矛盾也还有很多问题需要解决。

　　这也许就是权衡轻重缓急和利弊得失之后的妥协之策。

　　(摘自《法律与生活》半月刊2004年1月上)