国际先驱导报记者李晔报道 2003年11月，国家信访局周占顺局长在接受《半月谈》采访时，公开承认“今年以来，群众信访总量仍呈现上升趋势”，称“近期以来，群众集体访、重复访和群众赴京访上升幅度大、人数多、规模大、持续时间、行为激烈”。国内媒体随之惊呼“信访洪峰来了！”，据统计，“三农”问题在信访总量中占有很大部分。

　　曾经上书朱总理、疾呼“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的李昌平，在接受《国际先驱导报》采访时说：“农民上访的增多，是对‘依法治国’的一个讽刺。”

　　周占顺局长说，上访者的80%是有道理的。著名学者党国英的判断是“农民上访形势正在起变化”。

　　依靠中央的农民

　　与于建嵘有关的的一个传闻是：胡锦涛主席到湖南视察工作的初衷之一，就和他写的《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》有关。

　　于建嵘是中国社科院农村发展研究所的副研究员，为了考察农民上访问题，他在自己的家乡——湖南衡阳县进行了三年多的跟踪调查。在这期间他和大量的“农民利益代言人”——其实就是“上访代表”接触、访谈。他的结论是，这些人的行为已经有了相当强烈的政治信仰色彩。与很多政府部门判断这些人“别有用心”的“阴谋论”不同，这些人政治信仰的基本内容是“党的利益与农民的利益是一致的，党中央是农民的保护神，党的政策是农民维护自己合法权益的尚方宝剑，所以只要他们以执行中央的‘减负’政策和其他诸如推进基层民主、实行村民自治的利民政策为旗帜，以维护农民的经济利益和争取合法的政治权利为目的，他们的行动应该受到法律保护，他们的事业是正义的和必胜的。”

　　事实上，政府对农民上访的态度正在发生变化，9月14日，《人民日报》发表了一篇题为《正确看待农民上访》的评论，引起国外媒体大量转载，虽然这篇寥寥千字的评论只是出现在第五版，敏感的境外媒体却从中嗅出了改革的味道。

　　在衡阳，上访代表自发在本乡镇建立了跨村的政治性组织，并初步实现了全县联合，他们的思路可以总结为“靠中央、斗基层”，试图依靠中央的权威来与基层干部抗争。

　　“上访能人”的实证分析

　　国务院发展研究中心赵树凯博士1999年查阅统计了《农民日报》两年内收到的196封农民上访信，当时他已经意识到了“上访能人”这一中国农村特有群体的出现。这些人与旧社会喊冤叫屈的“告状者”不同，他们的上访多数不仅仅为自己的某种冤情，而是代表着特定的村民群体并得到他们支持，他们对于政策法律也能比较好的把握和运用，最突出的是，这些人的组织能力非常强，不少人来北京上访前曾经组织策划过较大规模的集体行动。比如当时的河南农民李进才就组织了400多名村民到地委上访，吉林农民江宪文也曾组织200多村民到省城上访。赵树凯敏锐地认识到，要探寻乡村冲突的化解机制，需要重视这些人。

　　这些上访者大部分是逐级上访，历经乡镇、县市、省，最后来到北京。到了北京以后，他们往往会把自己知道的相关部门都跑遍，大部分去过三个以上的中央部门或者新闻单位。在北京他们或者住每天10元～20元的便宜旅馆，或者寄住在亲戚朋友和老乡处，更有甚者通过打工、捡破烂维持自己的生活。对于他们，上访已经成为了一种生活方式。

　　上访前，他们会多方了解法规政策，有一位上访者自称买过500多部法律书；准备各种材料，一般包括控告信、村民签名、相关证明材料等；筹集资金，自己承担上访费用或者由村民凑钱。

　　大部分上访的起因来自于农民和乡村基层干部的冲突，在赵树凯的统计中，农民负担问题和土地问题占据了前两位。而农民从家乡逐级上访到北京，实质是上访行为的升级。基层政府在处理农民上访时“无作为”或者“处理失当”——比如拘留、殴打、打击报复上访村民是导致上访行为不断增加、升级的主要原因。

　　李昌平的看法是，基层社会有“两个不得不非法生存”的趋势，一是基层的政府和部门不得不非法生存——以违法养执法的趋势，因为现在中西部地区的绝大多数基层政府和部门的合法收入都不能保证依法行政的开销，基层政府和部门不得不依靠自己的权力侵害百姓来维持权力运作；二是底层人民不得不非法生存——以违法而降低生存成本，“当他们面对异化的基层政府和部门时，唯一合法的选择就是上访，非法的选择就是造反了。”

　　乡村的政府治理危机

　　于建嵘套用毛泽东论长征的话给出了自己的“上访论”：“上访是宣传队，农民在上访途中获悉对他们有用的中央政策和文件，并转而把这样文件变成与地方政府抗争的武器；上访是加速器，农民因为在上访过程屡遭挫折，进而意识到必须提出更高的政治要求；上访是大学校，农民在上访中看尽各级政府官员的脸色，认识到自己在现实生活中的政治地位；上访是联络站，减负上访代表们在上访中实现跨村、跨乡、跨县的横向联合；上访是催生婆，农民在上访中得出上访是死胡同的结论，从而转向组织集体抗争；上访还是农民领袖的摇篮，很多农民起初上访是为个人，在上访过程中意识到要发动和组织群众。”

　　令很多农村问题研究专家们深深担忧的是，基层政府如果对农民维权的问题处理不当，农民抗争的形式可能从上访转为与基层政府的直接对抗。干群矛盾日益尖锐，农村基层政权可能出现功能性退化，甚至会出现某些激烈的政治主张。

　　农民的具体权益性抗争一旦向抽象政治权利抗争的方向发展，那对政府来说将是一个危险的信号。

　　　陕西省白水县副书记马银录在《向农民道歉》中提到，各级政府是一级级的防火墙。但是现在我们看到的是，基层的防火墙正在坍塌，这个防火体系的安全系数正在减弱。