【作者】温铁军

　　　国际先驱导报文章　研究农业经济的人们，对三农(农业、农民、农村)存在些什么问题，往往都会有一些深刻的认识，但一考虑到解决问题的办法，都会有束手无策的感觉。因为一想到办法，就会想到对操作主体而言的可行性。可想的办法本来就少，加上操作主体的行为能力的限制，办法就更少了。但是，我感到还有一些可能性存在。事实上，三农问题已到了今天这一步，传统的、个别的曾经有效的办法已不足以解决今天的问题，非得有一些新办法和硬办法，非得有决心和勇气不可。这里涉及的不是抽象的经济问题，而是9亿人的命运的问题。中国大地上，还有什么东西比9亿人的命运更重要的呢？

　　要以能让农民活命为前提

　　到现在来看，“农业”应该是没有太大的问题。虽然今年的粮价上涨引起了政府对粮食安全的警觉，但我国农民的收入并没有随粮食市场价格的变化而有显著增加。从现有的历史资料来看，中国的粮食总产量与人口的增长处于同步变化中，这是个基本规律，违背这个规律就会有代价。这个规律是由人多地少、人地关系高度紧张这一基本国情矛盾决定的。由于这个制约，中国只能是一个农民人口大国，而不可能是农业大国，尽管25年前的市场化改革最早从农村开始，而且至今仍然被认为是中国改革的最成功的领域。

　　我们尤其要看到中国人地关系越来越紧张紧张这一基本矛盾，认识到土地承担的对农民人口的保障功能越来越大于生产功能，土地也就越得体现公平原则按人均分。中国农地通过几次按人均分之后，终于接近于全面“福利化”了。而当土地这个农业第一要素成了9亿农民的福利基础、并被各种长期政策固定下来之后，人们却发现政府与高度分散的、细碎的、兼业化的小农经济之间，几乎无法进行交易，也难以实现有效管理。

　　最近，为了扩大规模经营的耕地面积，有的经济学家提倡土地私有化。这似乎忘了人地关系紧张这个基本国情。土地私有化和规模经营的前提，是想使农民在非农产业上有就业机会和更大的收益，大量的农民离开耕地也能够生存，不然，农民靠什么活？就算我国顺利地加快城市化，而且耕地保持现在的规模，劳均规模能够扩大一倍，也才达到劳均3亩(美国劳均780亩)多一点，还是谈不上农业的规模经营。但农村劳力就要流出近2亿人。有人认为我国城市化的发展将创造耕地规模经营的条件。但是，由于人口增加，耕地总面积不增加还可能减少，在未来几十年里，即便我国城市化率达到50%，仍会有8亿多农村人口，人地矛盾得不到任何缓解。因此在耕地问题上，我从来强调，先保障公平，再兼顾效率。只有在大量的农民离开土地，耕地的主要功能不是基本福利保障，而是土地收益率的时候，才有条件尝试那些以效率为中心的耕地分配和经营制度，但这只可能在一个十分久远的未来才有条件。

　　国家权力不下村

　　由于小农经济剩余太少，自秦置郡县以来，历史上大多数朝代是“皇权不下县”，这就体现了上层建筑符合经济基础的道理。解放前县以下虽然设立派驻性质的区、乡公所，但并不设财政，不是一级完全政府。农村仍然维持乡村自治，地主和自耕农纳税，贫雇农则只交租。这种政治制度得以延续几千年的原因在于统治层次简单、冗员少，运行成本低。我国在国家工业化初期阶段建立了政社合一的人民公社体制，历史上第一次使代表国家的党政权力下设到村。

　　当年的农村改革至今没有完成，因为只搞了生产队或者大队即村级的财产分配，大队以上没有根本变化。如果深化农村改革，就应该按照宪法和党章规定的基本原则，按照总理的提法，改变那些“不适应生产力的生产关系”，改变不适应小农经济这种经济基础的、照搬西方的现代化的庞大上层建筑。

　　我提议把乡级政府改制为乡公所、乡以下实行村自治，不必建立约5万个以追求自身利益为第一目标的乡镇完全政府，不应设立完全财政和“6套班子”，更不应允许“条条系统”下伸，增加近千万向农民伸手要钱才能生存的冗员。此外，政府若按照现行复杂的税种和税率，向2亿多分散的、什么都种一点点的小农户去征收税费，则徒然增加交易成本而得不偿失。更何况农民对公共品的需求与政府的供给之间很多并不对称。所有这些问题现在频繁演化为党和农民之间的政治矛盾，靠“大检查”、“纠风”，甚至立法，都不是治本之策。

　　当前治理农村问题需要综合性政策

　　尽管人们已经开始接受“三农”问题这个提法，但是并不理解这个提法与过去强调“农业问题”之间的本质不同。这些年出台的“增加农业投入”和“提高农业科技含量”等有关政策安排的出发点，仍然是把当前复杂的农村体制矛盾，看作是所谓农业生产问题，不但不能解决“三农”问题，反而有可能加重现在的困境。目前农村存在的复杂问题，是典型的社会主义初级阶段有中国特色的三农问题，不能表面化就事论事，只有出台综合性治理政策才有可能综合治理解决。

　　我自己提出的方案有以下几点内容：一是如果继续征收农业各税，就应该实行以村纳税，直接对县；二是推进乡村自治，将乡政府改为乡公所、镇政府改为自治政府，各种乡村自治体之间平等交换，同时实行自下而上的农村公共品决策制度；三是将农村非耕地资源(林地、四荒地、水面和矿产)的权属和收益，尽可能分配到农民社区集体经济组织，作为农村公益事业的资金来源；四是把国家直接垄断耕地转让的收益用于无地农民的社会保障和农村医疗保险；五是对农民开放涉农行业，在乡村自治体内部成立农民入股的农村合作金融组织；六是国家支农资金直接投资给乡村级农民合作经济组织，占股份不占收益。

　　具体地说，改乡政府为乡公所以后，开支由县政府负责；镇政府改为“自治政府”，与村自治之间从上下级关系改变为平等交换；充分鼓励和利用传统村社的组织资源完善乡村两级自治，村直接对县。取消乡统筹、村提留制度，将公益事业的决策权交给农民自治组织自下而上提出。在大规模精简乡镇机构人员的同时，将原来由乡镇政府控制的涉农经济部门，改为乡镇范围内村级自治组织参股控股的农民合作组织。

　　如果推行耕地私有化，我们至少应该允许农村社区保留10%的免税“公田”，其收益只能用于修桥补路、鳏寡孤独和农村其他公益事业。另外，应尽可能将位于农村的四荒地、林地、水面甚至矿产的权属作股还给农村，其收益也应该向农村集体倾斜，作为农村集体经济和公益事业的资金来源。同时，在现行国家垄断土地一级市场的条件下，我国耕地面积每年仍然在减少。有鉴于此，国家垄断占有的这部分耕地市场化转让形成的收益应该专门建立土地基金，由国家统一控制，通过上市获得的收益，定向用于农村无地和赤贫人口的社会保障，也可以把其中部分收益用于建立农村医疗保险。任何制度建设都受制于目标，这应该成为农村基层经济组织建设的目标取向。

　　最近，市县乡机构改革已开始，主要目标是总的编制精简20%。这对当前农村的需要来说，远远不够。康乾盛世的秘密，就在“永不加赋”四个字上，这也是历代王朝统治稳定的基本经验。在农村形势日趋恶化的今天，小打闹无济于事，我们应有一些大动作，至少应该把执政党与大资本的关系搞清楚，严禁官场与垄断官商结合起来与农民争利。只要将过去被垄断部门把持的相当一部分利益，确实还给农民自己组织起来建立的合作社，国家再给予必要的扶持，就有可能逐步消解城乡矛盾和农村的官民矛盾。

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