本报记者 谢远东 陈煜儒编者按

　　当新的一年来临时，盘点“热点”对“政府法治”专版来讲应该成为一个“必须的动作”。因为，我们发现许多基层的政府法制机关的工作人员收集了“2002年政府法治十大热点”的那块专版。我们决定将“十大热点”作为本版岁末年初的固定品牌，每年推出。

　　梳理2003年政府法治十大热点，记录中国政府全面走向法治的铿锵步伐，不仅是为了坚定我们对政府依法行政的信心，也寄托着我们对未来的希望。1、行政许可法打造法治型政府

　　2003年8月27日十届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国行政许可法》，该法将于2004年7月1日起施行。这个法律主要特点：一是简化行政审批手续，取消不必要的限制，使行政机关对社会、经济事务的管理进一步纳入规范化和法制化的轨道。二是明确规定行政许可的范围和设定权限，有利于打破地方保护主义和部门保护主义，推动社会主义统一市场的建立和发展。三是建立公开、公平、公正的行政许可程序，杜绝实施行政许可过程中的“暗箱操作”和权钱交易，从源头上和制度上治理和预防腐败。四是适应经济全球化和加入世界贸易组织的新形势，完善行政审批制度，为建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，进一步扩大对外开放，促进社会主义市场经济体制的建立和完善，提供了有力的法律保障。

　　这是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律，也是世界上第一部专门的行政许可法。在专家眼中，前后经过5次提交审议才获通过的《行政许可法》是2003年度对我国法治建设影响最为深远的事件。

　　一位法学家评价说，该法“依据有限政府的理念，确立了行政许可中的民本原则”。这个法律规定：“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务。”这种带有浓厚“亲民”色彩的法律受到人们的欢迎。

　　这部法律第一次将那些市场主体做得了而且做得好的事项完全交给了市场主体，大大缩小了政府审批的范围，从根本上实现还权于民。

　　“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”，温家宝总理在国务院举办学习行政许可法讲座上的这三句话，让我们看到了一个现代公共服务型法治政府的轮廓正呼之欲出。2、机构改革作别“计划经济”　2003年3月10日十届全国人大一次会议召开了第三次全体会议，通过了国务院机构改革方案的决定。这次国务院机构改革的主要任务是：设立国务院国有资产监督管理委员会；将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；设立中国银行业监督管理委员会；组建商务部；在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构；将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会；不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。

　　在加入世界贸易组织和十六大两大标志性事件后，中国政府面临最大的问题是职能转变。随着市场力量的发育和成熟，政府要把视野转移到公共事务管理、解决公共问题、提供公共服务方面来。政府只有尽快完成从“管理”到“服务”的职能转变，变革治理之道，才能有效承担起“执政”之责。

　　新设立的国家发展和改革委员会，用“改革”置换原国家发展计划委员会中的“计划”。这一名称之变，映射出的，是中国彻底作别“计划经济”；体现出的，是中国政府由传统计划管理方式向面向市场的宏观调控方式的重大转变；传达出的，是政府进一步转变职能，坚持面向市场取向改革的坚定决心。

　　此次机构改革中又一个引人注目的亮点，是突出了政府的监督职能。国有资产、金融、食品药品这三个领域，事关国家经济命脉和人民群众的切身利益。强化监管，将有力地改变过去政府部门既当“裁判员”又当“运动员”，许多领域既越位又缺位的双重病症。3、抗击非典催生三项制度

　　信息公开初见雏形

　　2003年4月17日，中共中央政治局常务委员会召开会议，强调要准确掌握疫情，如实报告并定期对社会公布，不得缓报、瞒报。卫生部随后每天通过媒体向社会公布疫情，发布公众预防非典指导原则、公布推荐治疗方案。

　　从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变，这次SARS危机告诉人们，在一个突发性公共事件当中，瞒报、谎报、误报比任何行为都更可怕，比任何行为可能造成的损害都要大。信息公开成为处理危机的“规定动作”。

　　官员问责呼之欲出

　　非典期间，中共中央决定免去张文康和孟学农的职务。随后一个月里，据不完全统计，有数百名中央和地方官员因为防治非典型肺炎不力而受到处分，范围涉及全国近一半的省、直辖市、自治区。

　　大范围地处分失职官员，也是引人关注的一种“新气象”。中共中央组织部的官员称，这是中国首次在突发灾害事件中，就同一问题连续地、大范围地处分失职官员。观察家指出，这是中国政府加强和改善吏治的一项“试验”，有助于中国引进“官员问责”制度。

　　应急条例填补法律空白

　　5月7日国务院审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》，它是在总结防治非典工作实践经验的基础上制定的，旨在在我国建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的处理突发公共卫生事件应急法律制度。

　　该条例明确规定了处理突发公共卫生事件的组织领导、遵循原则和各项制度措施，明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件工作中承担的责任和义务，还明确了违反该条例行为的法律责任。

　　《突发公共卫生事件应急条例》在短短的20天内出台，创下建国以来单项法规出台最快的纪录，为政府采取应急措施提供了法律依据。

　　传染病防治法制定于1989年，有些内容需要拓展，有些内容则需要进一步具体化。国务院及时制定了《突发公共卫生事件应急条例》，使防治传染病的法律体系更为完善，无疑，这是抗击非典的必要措施，也是依法行政的基础。

　　在突发性事件和紧急情况下，政府行使特别权力和处理特殊情况应当有严格的法律依据和法律规范。根据依法行政的理念，即使是战争、洪灾、瘟疫等非常事件的发生，都不能成为政府破坏法治的理由。4、总理为农民工讨工钱

　　2003年10月24日，国务院总理温家宝在视察三峡库区时，体察农家生活，并为重庆市云阳县龙泉村村民熊德明家追回2240元务工工钱。温总理还对随行的干部语重心长地说：“现在百姓的好多事，在一些领导干部看来是些不值一提的小事，可对百姓来说，却是大事。天天坐在办公室里，不到农民家里看一看，坐一坐，怎么能知道农民的困难？”

　　总理管起的这等小事，意义无限：保护困难群体，政府责无旁贷。

　　总理为农民工讨工钱的示范效应立竿见影。嗣后，各地政府纷纷推出强有力的措施，约束企业欠薪行为。如：广东推广工资垫付制，欠薪企业可被处3-5倍罚款；深圳立法整治欠薪，《工资支付条例》有望年内出台；河南试行欠薪保障制，确保农民工如期拿到血汗钱；北京重拳出击，把“欠薪包工头”轰出市场……

　　治理欠薪问题，是个社会的系统工程，必须要注重于建设一个良好的社会机制和监督体系。我们也欣喜地看到：

　　2003年出台的《非法用工单位伤亡人员一次性补偿办法》规定，即使在无营业执照的单位内，对事故伤害或患职业病的职工或童工，法律也要保障其权益。

　　11月1日正式施行的《江西省劳动保障监察条例》，作为首个地方强制性劳动保障法规，授权劳动保障部门，对于企业无正当理由克扣、拖欠劳动者工资，拒不缴纳社会保险费的，可以扣押拍卖价值相当的企业财产，来维护劳动者的权益。5、“收容遣送”退出历史舞台

　　2003年6月22日，国务院发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止1982年5月发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

　　比起旧《办法》，新《办法》在名称、内容和思路上都有了重大改变，主要表现在5个方面：首先，从“收容遣送”到“救助管理”，名称上的变化已经显示了内涵和外延上的不同；其次，变原来的强制收容为自愿收容，未经当事人同意，不能收容；第三，原来的收容工作由民政部门和公安部门两家联手，公安部门负责收容，民政部门接收并遣送被收容人员，而新办法规定由民政一家负责管理；第四，新办法规定了收容机构的义务而旧办法没有规定收容机构的义务，只规定了被收容人的义务；第五，明确了法律救济程序，在民政部门设立专门的受理申诉机构，对于该收容不收容、不该收容的收容、以及在收容过程中对被收容者的合法权益造成损害等投诉，及时受理。

　　2003年中国法治建设中最令公众振奋的成果之一便是《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止。

　　孙志刚的死亡和收容遣送制度的终结，反映了两种历史必然性。前者反映出中国公民在争取宪法权利过程中付出代价的必然性，后者则反映违背宪法精神的一切非人道制度被扫进垃圾堆的历史必然性。6、城市建设整肃告别GDP政绩观

　　建设部2003年12月下发了《城市房屋拆迁估价指导意见》，以规范城市房屋拆迁估价行为，维护拆迁当事人的合法权益。意见于2004年1月1日起施行。

　　江苏省近期向社会公布了城镇房屋拆迁的若干新政策。这些新政策规定，在拆迁中“不能强制实行单一货币补偿”、“先裁决方可强制拆迁”、“决不能动辄把公安政法机关推到第一线”。

　　据国土资源部初步统计汇总，全国撤并整合各类开发区2046个。自治理整顿工作开展以来，目前全国共查处包括历年遗漏案件在内的土地违法案件16.8万起，有738人被依法给予党纪政纪处分，134人被依法追究刑事责任。

　　“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续性的发展观，促使经济社会和人的全面发展”。这一新的政绩观的建立，将打破传统的官员政绩评价体系，打破长久以来对GDP的崇拜和迷信。

　　而正是那种数字政绩观才使得促进经济发展，加快城市建设，改善居民的居住条件，改善人民生活，这一“利民工程”、“造福事业”，在一些地方却成了一项“扰民工程”。

　　拆迁和开发本身不仅仅是拆房子和占地，应是一个包括拆迁、补偿、房产、土地、建管、街道、社保等多方面广泛参与的系统工程。针对这些问题，应尽快梳理和调整相关法规与宪法、立法法和各项基本法的法律关系，消除“规大于法”和“法规打架”现象，为解除“拆迁之痛”和“圈地之祸”提供公正的法律环境。7、依法行政已上升到理论创新的新高度

　　2003年8月14日全国依法行政理论研讨会在内蒙古呼和浩特市召开。会议总结交流了近几年来依法行政的实践经验，从理论上研究、探讨依法行政实践中带全局性、普遍性、规律性的问题。

　　国务院法制办主任曹康泰说，从依法行政实践看，当前和今后一段时间需要加强研究的主要问题有：对包括依法行政的含义、本质、原则等内容在内的依法行政基本原理进行研究；分析当前依法行政实践中存在的难点、重点问题以及存在问题的主要原因，研究依法行政所必需的外部环境保障，提出推进依法行政的长远目标、近期目标与推进依法行政的体制、机制、制度保障措施；认真研究如何提高政府立法质量；抓紧研究行政执法的内容、范围、原则，研究行政执法存在的主要问题并提出对策；下大力气认真研究改革现行行政执法体制；研究提高行政监督的质量与效果，大力推进行政监督机制创新。

　　温家宝总理在国务院第一次全体会议上，明确把依法行政作为新一届政府工作的三项基本准则之一，并对全面推行依法行政提出了具体要求。不断发展的依法行政实践迫切要求总结新经验，借鉴新成果，作出新概括，提出新观点，形成科学理论并以此指导新的实践，在依法行政的实践基础上推进理论的发展和创新。依法行政理论创新意义重大。8、我国法规规章实现100%备案

　　2003年全国各地各行政部门制定的法规规章已全部实现报送备案，共计2026件。自2002年我国《法规规章备案条例》实施以来，我国已从根本上解决了法规规章“制而不备”的问题，消除了法规规章应当报备而没有报备的现象。

　　《法规规章备案条例》规定，法规规章在公布30日内必须报国务院备案，接受监督。2003年制定并报送国务院备案登记的法规规章达414件。

　　法规规章备案达100%是一个令人欣喜的数字。建设一个好的市场经济，必须是一个开放的、规范的市场体系。部门利益、地方利益的驱动造成的法规“打架”的“冲突”，获益的是局部的小团体，受到损害的是整个市场秩序。备案审查就是为了从立法源头上根治上述现象。100％备案固然令人欣喜，但我们更希望看到“100％审查”，而不是“备而不审”。9、“依法行政”首次纳入《国务院工作规则》　2003年3月21日上午，国务院总理温家宝主持召开了新一届国务院第一次全体会议，讨论通过了《国务院工作规则》。该规则突出强调了实行科学民主决策、坚持依法行政、加强行政监督三个方面，专门写了三章，作了具体的规定。与此相应，新政府还提出了一系列的“严禁”与“不准”，更是细致入微。

　　改革和完善决策机制，大力推进决策的科学化民主化，是本届政府的突出特点。新修订的《国务院工作规则》中，突出了实行科学民主决策、坚持依法行政和加强民主监督问题，明确规定了国务院在做出重大决策前，要直接听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。

　　新修订的《国务院工作规则》首次把依法行政纳入国务院工作的核心，是对全体国务院工作人员的基本要求，同时也是适应新形势、搞好政府自身建设和提高行政水平的迫切需要，也是推进政治体制改革和政治文明建设的重要内容。10、政府规划首次纳入环评　《中华人民共和国环境影响评价法》2003年9月1日实施，该法要求政府的发展规划在作出之前，必须进行环境影响评价。

　　在此之前，我国有关环境保护的法律只要求对建设项目进行环境影响评价。根据环境影响评价法，政府规划也要进行环评，范围包括：土地利用规划；区域、流域、海域的建设和开发利用规划；工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源等专项规划。

　　将政府的发展规划纳入环评范围，目的在于从源头防止环境污染和生态破坏。

　　保护好青山绿水，不仅是地方实现可持续发展的根本保证，也是数千万群众的强烈愿望。然而遗憾的是，目前在招商引资中，有相当多的地方特别是经济欠发达的地区和企业，对环境保护问题却没有给予足够的重视。只有长期保持“山清水秀”，才能有永久的“金山银山”，这是被实践证明了的真理。

　　减轻对生态的压力，减少对环境的污染，企业的经营和生产无疑是一个重要环节。但必须看到，仅靠企业界的自觉和自我约束是不够的，政府的宏观调控更为重要。实施可持续发展战略，正确处理好经济发展和环境保护之间的关系，改善生态环境和美化生活环境，政府责无旁贷。大规模的环境保护与治理工程，也只有在政府的支持和协调下才能得以顺利进行。在一定意义上说，保护环境就该是一种“政府行为”。政府规划纳入环评就属这样一种有效的硬手段。