老外往往是乞丐重点盯防对象
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　　撰稿／汪伟

　　12月31日，2003年的最后一天。陈国富回到了苏州市区。

　　在繁华的街边，午后时分，陈国富坐在地上，伸直右腿，惬意享受着温暖的阳光。

　　陈国富只有一条腿，右腿。陈国富不是苏州人。陈国富以乞讨为生。

　　在喧闹的广场上，陈国富和苏州古城一起，度过了平静的一天，度过了2003年。

　　“《通告》是政府反应”

　　12月下旬，陈国富的乞讨生活发生了一些他不能理解的变化。当苏州市的一个城管人员突然让他去苏州市救助站“接受救助”时，他没有细想，下意识地选择了落荒而逃。

　　越来越多的乞讨者被劝说到苏州市救助站去接受救助。劝说者有时候是城管人员，有时候是警察。有“经验丰富”的乞讨者告诉陈国富，救助站就是要“送你回家”。陈国富不想回家，于是，他随别人逃离了市中心，去了吴中区。

　　自始至终，他都不知道，他熟悉的城市中，发生了什么事情。

　　虽然年终很忙，采访数次被工作人员的汇报打断，但苏州市城管局副局长王京没忘记向记者提起几天前报纸上的一篇短文。一位苏州市民在文中讲述了她的懊恼：由于市中心观前街一带的行乞者太多，不胜其烦之下，她最终取消了原定的平安夜活动安排。

　　王京表示，和这位作者同样懊恼的苏州市民，还有很多。城管局接到过很多市民打来的电话，质问城管，为什么不管一管流动在苏州街市中的行乞者。

　　“今年下半年以来，越来越多的行乞者出现在苏州最繁华的街道、景点、车站和星级宾馆周围，严重影响了苏州这样一个著名的旅游城市的市容市貌，妨碍了市民的正常生活和出行，也影响了苏州市的投资环境”，王京说。

　　和中国其他大中城市一样，2003下半年，到苏州行乞的人数激增。大背景无疑是收容遣送制度的废止。8月1日，国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式实施后，收容站和“收容”一词同时“作古”，救助站刚以“自愿受助、无偿救助”的形象面世，数量激增的行乞者就给“救助者”出了一道难题。

　　这个难题让有关部门“很头疼”，民政局副局长胡伟华如是说。

　　12月15日，“头疼”不已的苏州市民政局、公安局和城管局联合发出一纸《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》(下文称《通告》)，其中规定，民政、公安、城管等行政机关工作人员发现流浪乞讨人员，应以书面或口头形式告知其向苏州市救助管理站求助；行乞者中未满16周岁的未成年人、智障人员、精神病患者、老人和行动不便者，将被护送至救助站，实行“保护性救助”。此外，对在繁华街区、风景旅游区、重要公务活动场所和交通要道的乞讨者，应劝其离开。不听劝阻者，按《治安管理处罚条例》有关规定进行“治安处罚”。

　　《通告》一出，在很多场合被称作是“苏州禁乞令”。

　　“乞丐问题不是苏州一地的问题。所有的城市都有这个问题。我们曾希望北京、上海、南京这样的大城市能为我们提供一些经验。但事实上我们是最早实验的城市之一。”胡伟华表示不同意“苏州禁乞”的说法，而将《通告》视作解决城市乞讨人员问题的一种探索。

　　“强制性的收容遣送制度终止之后，出现了行乞人员增加等新情况，政府必须做出反应。所谓的‘禁乞’是不可能的，禁止行乞既不人道，也不合法，但数量巨大的行乞群体存在，客观上给城市管理、社会治安带来了压力。”在胡伟华看来，“后收容时代”政府关于乞讨人员的政策，就是在城市管理的需要和流浪行乞者的权益之间寻求平衡。

　　“从收容遣送制度到救助管理办法，对保护生活无着的流浪乞讨人员的权益而言，无疑是一个重大的进步。但前提是这种权益的实现不能威胁到其他社会成员的权益。乞讨者有乞讨的自由，但是普通市民也有正常出行的自由，有的乞讨者强讨恶要，他就从需要救助的弱势群体变成了侵犯他人自由的人。”胡伟华说。

　　《通告》渐失震慑力

　　乞讨者陈国富和他的伙伴们在苏州的流徙路线，见证着《通告》实施的走势。12月15日之后，曾有大批乞讨者从苏州市中心前往苏州吴中区。过了10天左右，他们再次从吴中区大批返回了市中心。

　　当陈国富回到苏州市中心的时候，他甚至开始怀疑，自己当时的仓皇“撤离”是否必要。陈国富为此受到了绰号“老三”的伙伴的嘲笑。

　　“老三”双腿残疾，双手各执一块木头，坐在一块木板和四个滑轮组成的小

　　滑车上。在城管和公安劝离行乞者的时候，他一直没有离开市中心，而是很快适应了新的生活方式：和前来劝离的城管和公安玩“捉迷藏”的游戏。

　　每当有城管队员或警察来到附近，“老三”和其他乞讨者会尽可能快地离开大街。即使来不及撤进小巷，也不要紧——现在的城管和警察似乎并没有传说中那么可怕，会“抓人”，只要态度温驯，仍然可以安然离开。

　　当被问及是否害怕城管和警察来干涉乞讨，“老三”咧嘴大笑，并不做答，反而向记者打听，“老江湖”们嘴里的“收容站”到底还有没有？“救助站”是否就是“遣送回家”？

　　无论是城管、警察还是行乞者，都正在适应体制巨变后的新关系。

　　“老三”们不知道，曾和他们的生存息息相关的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》已经废止，也不知道声动一时的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的产生。“老三”们对法制变迁的全部经验来自于城管、警察对行乞者的态度。

　　《通告》实施了半个月，苏州闹市和著名景点前的行乞者明显减少，但现在多数行乞者正在试图回到原来的地方。他们最新的体验是，虽然内心的恐惧难以彻底根除，但已不需对穿制服者避之唯恐不及。

　　“《通告》实施以后，效果还是很好的。”胡伟华介绍说。但有关部门也已注意到了乞讨者在苏州市的流动状况。

　　“《通告》实施之初，市区加大了管理力度，吴中区的警方立即告急。使行乞者从市中心流动到下面的区县不是《通告》的目的，也于事无补”，王京也认为，行乞者的大批回归表明，《通告》正在失去实施初期的震慑效果。

　　事实上，现在即使在规定限制乞讨的区域，城管队员试图“劝说”乞讨者去救助站接受救助的努力也往往落空。王京模仿不愿接受城管“劝告”的乞讨者，做了一个无动于衷的表情。对这种“劝而不离”者，城管只能拨打110，请求公安协助，将不愿离开的乞讨者“送”至救助站。

　　“城管的工作是没有强制性的，110出警后可以根据《治安管理处罚条例》，将这种行乞者‘送’到救助站去。”王京解释道。

　　政策“擦边球”

　　但即使行乞者被送到救助站，也不意味着问题的解决。“多数被送来的行乞者拒绝接受救助，只好又放他们回去”，据胡伟华介绍，有的行乞者接受了救助，救助站也安排其返回原籍，但后来无一例外又回到了苏州，继续行乞生涯。

　　此外，“苏州市救助站救助的一些人，甚至不属于规定的救助对象”。胡伟华对此表示无奈。

　　民政部部长李学举曾表示，确定救助对象，是开展救助的关键，但这也是一个“世界级的难题”。救助管理办法规定的救助对象为“城市生活无着的流浪乞讨人员”。实施细则进一步明确救助对象必须同时具备四个条件：一是自身无力解决食宿，二是无亲友可以投靠，三是不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，四是正在城市流浪乞讨度日。同时规定，虽有流浪乞讨行为，但不具备上述条件的，不属于救助对象。

　　《通告》实际遵循的政策逻辑是：真正的衣食无着者必然会接受救助；不愿接受救助者即有以乞讨获利的嫌疑；因此，不按“劝离”要求接受救助者，即可以按照《治安管理处罚条例》进行治安处罚。确定救助对象理论上取决于行乞者主观上是否愿意接受救助。

　　但实际的操作过程中，真正的衣食无着者也可能不接受救助而愿意继续乞讨；而对不愿接受“劝告”者(有以乞讨获利的嫌疑)，也没有进行处罚，而是被送往了救助站。

　　“现在城市中的流浪乞讨人员中，分辨谁是衣食无着、谁是以获利为目的的乞讨，有技术困难，也有部门协调问题。那种组织未成年人行乞的有组织乞讨群体，是有可能查清的，但这需要公安部门的人员配合，不是民政部门所能解决的。”胡伟华说。

　　苏州市城管局一名工作人员表示，《治安管理处罚条例》中甚至都没有将行乞者送救助站的规定。

　　之所以会出现这种操作和所依据的政策法规不能完全符合的情况，根本原因在于，对城管、公安和民政部门的工作人员来说，8月1日起实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其细则细化不充分，可操作性不强，需要更完善和更具操作性的地方政策法规来补充。在此之前，对行乞人员的管理，只能是打原有政策法规的“擦边球”。

　　这种“擦边球”不免要冒着被质疑“依据何在”的风险。也难免使《通告》的制订者希望看到的效果打了折扣。

　　“《通告》的内容不是特别完善严谨，对不对，效果怎么样，还要走走看才知道。”胡伟华表示，下一步苏州市可能会设立一些标志，将限制行乞的区域固定下来，以免因为限制范围仅由城管、公安口头解释而遭争议。

　　而关于设立限制乞讨区域这一议题本身的争论，从来就没有停止过。

　　可以预见的是，陈国富和他的伙伴们还将在古城苏州度过新的一年。

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