国务院港澳办发言人1月7日就香港特区行政长官董建华2004年施政报告发表谈话后，涉及香港政制发展的内容在香港社会引起不小反响，一直观察香港“政制检讨”问题的内地法学家对此十分关注。《瞭望新闻周刊》记者近日走访了对中央与特别行政区关系深有研究的青年法学家、清华大学法学院副院长王振民教授，请他从宪法学角度解析香港未来政制发展的有关焦点。

　　处理中央与特别行政区关系的主导权在中央

　　港澳办发言人在谈话中指出，香港未来政治体制的发展，关系到“一国两制”方针和基本法的贯彻实施，关系到中央与香港特别行政区的关系，关系到香港社会各阶层、各界别、各方面的利益，关系到香港的长期繁荣稳定。王振民教授认为这一判断很准确，并就其中“关系到中央与香港特别行政区的关系”作了深入的解析。

　　王振民教授说，“政改完全是香港内部事务”的说法是错误的。基本法明确用立法的形式把中央与香港特别行政区的权力进行了划分，对由中央行使的权力和负责管理的事务规定得十分明确：基本法第2条、第20条概括规定了中央是授权机关，第13～15条明确列举了中央的权力。2007年以后行政长官和立法会的产生办法，从性质上看，涉及中央行使的权力，涉及中央与香港特区的关系，这不可能是香港特区自己能决定的。

　　中央有特别行政区的创制权和基本法的制定权，也就自然地拥有特别行政区政府的组织权。王振民教授认为，这也是中央享有的权力里边十分重要的一项，是单一制原则和国家主权的体现。这项权力首先表现在回归时香港特区的筹委会是由中央成立的，筹备香港特区政府的全部活动也是由中央主持的，而不是由香港地方自行成立特区政府。

　　王振民教授强调说，在单一制国家下，处理中央与特别行政区关系的主导权在中央。目前，世界各国采用的国家结构形式主要是联邦制、单一制。美国就是典型的联邦制国家，除了联邦政府有自己的宪法、中央政府、国会和联邦法律外，50个成员州（国）都有自己的宪法。联邦政府实际上是各成员邦政府共同的外交部和国防部。按19世纪美国众议院一位议长说法：在联邦制下，“所有的政治都是地方的”。从宪法学理论上说，单一制和联邦制正好相反，所有的政治都是中央的。

　　在列举了英国、法国、意大利、日本以及中国等实行单一制的国家后，王振民教授说，单一制国家的权力主要集中在中央政权机关。从宪法学理论上讲，地方政府是代表中央政府在本地行使国家权力；重大决策权由中央掌握，地方政府权力来源于中央授权，其本身并无“天生”的权力。当然，单一制国家也存在地方自治单位，允许地方享有一定的自主权。但这些自治地方享有的权力是由中央授予的，是派生的而非原始的。像香港特别行政区的政权制度，必须由中央政权机关即全国人大来规定。中国设立香港、澳门两个特别行政区，允许其享有更大自治权力，这种自治权的某些方面（例如发行自己的货币、独立的边境控制等）甚至大于美国州的权力，但是由于这些权力都是由中国的中央政府授予的，因而特别行政区的存在并没有改变中国单一制国家的性质。

　　王振民教授说，从中国宪法角度来讲，全国人民代表大会是最高国家权力机关，类似于英国议会，有最终决定权。宪法对整个中国具有法律效力，宪法的这些规定当然对香港特区也同样有效。

　　因此，香港特区作为中国单一制国家结构下的地方行政区域，从法理上讲，无权决定自己的政权制度，无权制定自己的基本法，而必须由中央决定，主导权在中央。必须指出的是，中央在制定基本法和依法处理中央与香港特区关系时，始终注意吸收香港人士参与，认真听取特区政府和社会各界的意见。比如，香港特区基本法委员会的成员有一半来自香港，这就是为了在决策时可以充分吸收香港特区的参与。

　　基本法已为香港特区民主发展指出了方向

　　在谈到中央政府高度关注香港政治体制的发展时，王振民教授指出，基本法第45条和第68条关于香港特区行政长官和立法会最终产生办法的规定，以及附件一第七项和附件二第三项规定，在回归前就为香港特区的民主发展指出了方向，体现了中央对在香港特别行政区实行民主的承诺。可以说，中央对香港按照基本法的规定，在繁荣稳定的基础上循序渐进发展民主的主张是一贯的。希望特区政府就政制发展与中央有关部门进行充分商讨，然后再确定有关工作安排，是慎重的做法，决不是香港某些人所说的要拖延民主发展。

　　在香港发展民主的道路和速度上，香港社会各个利益集团、各阶层人士有不同的意见，王振民教授认为这些都是正常的，应当允许社会上发出不同的声音，不应该动不动就和“反民主”划等号。香港民主发展的根本目的，是要在“一国两制”和基本法的前提和规范下，促进特区整个政治、经济、社会和文化的健康发展，增进全体市民的整体利益和权利与自由。发展民主的诉求，不应偏离或有损于上述目的要求。

　　王振民教授强调，基本法已经规定了香港民主发展的目标、方向，中央一再强调按照基本法办事，根据香港特区的实际情况，支持香港循序渐进地发展民主。在要不要发展民主上中央的态度与香港社会呼声没有矛盾。从中国内地经济体制和政治体制改革与发展的情况来看，内地也在扩大民主，增加对人权的保障。这次修改宪法，就将把保护人权写进宪法中去。在这样的背景下，说中央不支持香港特区搞民主是毫无根据的。再有，基本法关于保障人权、发展民主的条文，基本上是按照国际标准来定的，在面世时得到国际社会的高度评价。

　　香港社会目前有一种担心：作为经济高度发达的地区，香港对投资者来说也是个高度敏感的地区，激进变革，过度政治化，不利于香港保持其应有的国际商业、金融、贸易中心的地位。不少有识之士指出，香港是投资者的乐园，而非政客的战场；香港政制发展的正确原则应当是，要适应而不是削弱香港作为一个国际经济中心城市的特质，要有利保持而不是损坏社会整体团结和谐的基础，这是香港的整体利益之所在，是香港民众利益之所在；对于全世界的投资者而言，香港如同一个大型交易所，“政治只是行情，而不是交易的内容”。

　　对上述忧虑和意见，王振民教授表示认同，认为比较完善的民主制度是需要较长一段时间来建立的。不知大家是否注意到，在英国这个所谓“老牌民主国家”的伦敦市，其市长也是到2000年才实现普选的。如果在现阶段操之过急，香港就会陷入虚幻的民主当中，忙于形形色色的政治斗争，原来顺畅高效运作的特区政府有可能瘫痪，经济发展的机遇有可能一再错过。

　　在被问及香港目前有“还政于民”的提法时，王振民教授表示，当年基本法起草时，英国政府就打出“还政于民”的幌子，说香港的权力来源于香港人民，英国从香港撤退时应将权力交给香港人民。这种所谓“还政于民”的表述，不符合历史事实和现状，也不符合中英两国的协议。香港不属于殖民地独立的范畴，无所谓“还政于民”的问题。1997年后，香港享有的高度自治权是中央授予的，而不是固有的。如果非要说有“还政于民”的问题，那么1997年7月1日中国对香港恢复行使主权，就是最大的“还政于民”。香港回归祖国以来，香港居民当家做主，依法享有在回归前从未有过的广泛的民主权利，这是有目共睹的。（文/瞭望周刊记者汤华 苗俊杰）

　　新闻资料：最高国家权力机关对特别行政区所享有的权力

　　处理中央与特别行政区关系、决定特别行政区前途命运的首要机关，是最高国家权力机关即全国人大及其常务委员会。这主要体现在：

　　1、决定对香港、澳门恢复行使主权，批准中国政府分别与英国、葡萄牙政府就香港、澳门问题所签订的国际协议，即中英、中葡联合声明。

　　2、决定实行“一国两制”，创立特别行政区建置。

　　3、制定、修改、解释特别行政区《基本法》，规定在特别行政区实行的各种制度，处理中央与特别行政区的关系，确定中央与特别行政区的职权划分等，授权特别行政区实行高度自治，享有广泛的自治权。最高国家权力机关对特别行政区的立法依照基本法的规定行使违宪审查权。

　　4、筹备成立特别行政区。

　　5、特别行政区成立后，贯彻实施特别行政区《基本法》，对特别行政区所行使的高度自治权实施监督，有权决定与特别行政区有关的重大事情，如宣布战争与和平、宣布紧急状态等。

　　这些权力都是国家主权的重要体现，因而必须由最高权力机关亲自行使，而不得授权其他任何机关行使，也就是说必须由全国人民代表大会或全国人大常务委员会的全体会议行使。（王振民）（来源：瞭望周刊）