粤海案幕后--私分国资为何难以定罪？

http://www.sina.com.cn 2004年01月17日07:33 《瞭望》周刊

　　最新一期《瞭望》文章：粤海私分国资的“集体失语”

　　文／瞭望周刊特约记者杨晓雷

　　漏网之鱼多，查实的案子少。目前，我国因边缘私分形式而流失的国有资产，远比贪污受贿造成的资金流失更大。

　　粤海铁路私分国有资产的蛀虫们，终于得到了应有的惩罚，61岁的唐建伟将在狱中渡过9年时光。但此案并非个案。

　　漏网之鱼多，查实的案子少

　　多数呈边缘趋势

　　2000年度审计报告披露：人行陕西省分行以给职工发放股权的方式，私分国家、集体资金968万元；原青岛动检局和山东商检局在“三检合一”机构改革期，巧立30多种名目，滥发钱物达4677万元；广东石油企业集团公司下属的某加油站通过做假账，将非法所得2753万元瓜分。

　　2001年度审计报告披露：审计发现原出入境检验检疫系统21个支局及部分分支机构隐瞒收入13.17亿元，用于滥发钱物的金额高达6.39亿；广东南海出入境检验检疫局只有124名职工，但该局从1998年至2001年4月，用隐瞒转移的收入发放钱物共计3485万元，人均达28万多元。

　　2002年度审计报告披露：湖北省荆州市长江河道局洪湖分局某副局长与他人相互勾结，涉嫌骗取私分国债资金206万元；水利部原信息研究所以建设“东小楼履行附属工程”为名，编造虚假项目预算，并与某工程处签订虚假施工合同，将135万元预算资金拨付该工程处，再收回，主要用于发放职工补贴。

　　......

　　私分国有资产，尤其是集体私分行为，是以单位名义将国有资金(或资产)以奖金福利等种种名目给职工，这在行政机关和国有企事业单位(或建设项目)中比较普遍，具有一定的市场。这种腐败，是导致国有资产流失的黑洞。国家审计署在历年的审计中屡见不鲜。

　　审计机关在实际查办过程中发现，私分国有资产行为取证十分艰难，以上所举查实的案子仅是私分行为发展暴露到了极端，而更多的是在法律上没有规定为犯罪，以貌似合法的形式存在，钻法律不全、管理混乱的空子。

　　何以胆敢“触电”国债资金

　　国债资金是“高压线”，动用是要严肃处理的。粤海铁路通道既是国家重点建设项目，又是国债建设项目。双重身份，多重监管。自项目启动后，各种审计和检查几乎没有断过，但仍出现了建设资金被套取私分的严重违法犯罪行为。粤海铁路建设项目资金流失的过程和轨迹，暴露出了国债建设项目和国家重点建设项目现行管理机制中存在的种种弊端和体制性缺陷。

　　“用足概算”，暴露建设项目审批机制不科学。“用足概算或超概　，套取国家更多的资金”，是国家建设项目单位利益驱动的出发点。不少国债建设项目的申请者，都存在“钓鱼”心态，即千方百计地申请立项，作高概算，以利于日后套取高额“差价”。据业内人士称，现在概算的毛利率一般都在30%以上。

　　粤海铁路公司为了套出概算价与实际价之间的利差而成立的7个实体，即是其准备好的套钱工具和装钱袋子，然后违规按概算价入成本账，留下利差空间，甚至串通设计方人为调高概算单价，以套取更多的差价。

　　招投标中暗藏种种弊端。审计发现，不规范的招投标，始终是工程建设资金管理中挥之不去的“硬伤”，建设单位往往通过种种不规范的手段从中捞取好处。主要表现：一是不进行招投标。二是虚假招投标，通过招投标前透露标底、拆分标段、修改原始评分表、入围限定等作弊手段，使招投标流于形式。三是行业内招投标，而不是公开市场的招投标等。

　　虽然国家计委于1997年8月出台了《国家基本建设大中型项目实行招标投标的暂行规定》，2000年1月1日起又实行《中华人民共和国招投标法》，进一步强化了招投标管理。然而，一些行业和部门，仍脱离市场，不实行社会化的公开招投标，而采取行业垄断和保护措施，另搞一套系统内运作的办法，重点建设项目的招投标均限制在本系统范围内进行，并实行物资专供。

　　“关联交易”是建设资金流失的黑洞。与上市公司利用关联交易虚作利润相反，不少建设单位是以貌似合法的“关联交易”套取转移建设资金。而隐身其后的形形色色的“关联人”，成为吞噬建设项目资金的黑洞。如粤海铁路公司正是通过与下属“7个实体”的“关联交易”，从公司自管基建项目中套取建设资金6000多万元毛利差价　，实际流失3324.5万元。

　　“合同猫腻”导致工程管理混乱。在国家建设项目建设施工中，利用合同违法犯罪，利用合同高估冒算，串通作弊，偷工减料、甚至对未做的项目进行虚假结算，侵占国有资产，危害国家利益的问题比较严重。突出的表现：一是弄虚作假，凭空虚构，空手套白狼。虚构假合同，凭空套取建设资金。如粤海铁路公司通过虚拟工程合同，套取建设资金657万元，作为个人缴退奖金款。二是利用变更设计补充合同，追加投资，套取资金。随意变更合同内容，抬高单价，虚列工程量，以增加投资，套取资金。也使招投标流于形式。如粤海铁路公司与中顺公司先后签过两份道碴购销合同，单价从96元／立方，调至152元／立方。理由是“油料猛涨，造成道碴生产及运输成本大幅增加”。但审计人员实地查验的情况是，截至审计日，所生产的道碴尚未使用，不存在加大运输成本问题，而且市场上的油料价格已经回落。三是内外勾结，共同造假。

　　“四位一体”串通作弊，工程管理缺乏制衡。建设单位、设计单位、监理单位、施工单位，本应形成管理有效，制衡得力的机制。但在实际中，四个单位往往结为一体，联手作弊，弄虚作假，虚拟工程，虚增工程量、抬高材料单价等，套取国家资金。2001年1月粤海公司、施工、设计、监理，四单位人为搞不需要的设计变更，虚列、冒算，套取560万元国家工程款，在码头设计变更各个环节一路绿灯，使粤海通道项目关于工程设计变更管理和工程验工计价管理等方面的内控制度形同虚设。

　　法人治理结构不合理，是导致粤海公司各方面管理混乱的直接原因。一是领导班子素质不高，法制观念淡薄，董事会对公司运作监管不力，董事会成员收入偏高，并私分国资。二是股东会董事会、经理层未形成制衡有效的法人机制，党的领导、监事会、纪委形同虚设。粤海5蛀虫中的张培金就是党组书记兼纪委书记。三是有章不循、有法不依。收入待遇管理失控，如粤海铁路公司2000年在广州铁路集团　公司明确答复不能发工效挂钩奖的情况下，仍违规发放。四是未实行严格的内部控制制度，各部门松散管理，互不制约，各行其事，一直未制定出费用控制和管理办法。

　　私分国资为何难以定罪

　　记者发现，在大量的案例中，被以私分国有资产罪名判刑的较为少见。这是为何？

　　——原因一：巧立名目，法规不全，难以辨识和确认。

　　以粤海铁路公司为例，其巧立几十种名目违规发放奖金补贴，如工效工资、公司成立3周年一次性奖、单项技术咨询奖、某工程设计招标奖、南北港导航灯桩单项奖、房改工作人员奖、技协一次性奖、技协劳务费、某工程完成辛苦费等五花八门，无奇不有，而且分散在下属各公司账中支出，查起来很费劲，找法规也比较困难。

　　由于粤海铁路私分的都是建设资金，问题定性比较明确。而大多数单位私分行为呈“边缘私分”行为，在法律上没有规定为犯罪，甚至党纪政纪也无奈其何。比如，公用经费和自有资金发放则不容易区分，像工效工资、绩效工资、贡献奖、慰问金等。目前这种现象呈上升趋势，并不断以新的面目出现。

　　——原因二：慷国家之慨者笼络收买了人心，导致“集体失语”。

　　集体私分国有资产行为最大特点，是具有相当坚实的“群众基础”，慷国家之慨，使人人受益，由此导致“集体失语”，职工对个人贪污腐败行为深恶痛绝，能够大胆举报，勇于作证。但对集体私分行为却恨不起来，也难以识别，更不会主动举报作证。这样，私分国有资产行为的确认完全靠外部审计和监察人员大量取证，很难得到举报人、证明人提供的线索和证明。

　　——原因三：“法不责众”、“集体决策”成为私分者的“挡箭牌”。

　　如果作个横向比较，让唐建伟蹲9年监狱似乎是冤了点，因为唐建伟在粤海铁路前还在其他建设项目呆过，都是这么干的，反正法不责众，大家都这样干，总不能光处理我们一家，只让我们一家退缴奖金款吧？而且全公司大家都拿钱了，总不能都退吧？这种心态导致后来一而再，再而三，毫无顾忌，一条道走到黑地套钱、发钱，甚至发展到以莫须有的虚拟工程空手套钱顶缴奖金款。只是这次，唐建伟没有那么“幸运”了。

　　另外，法不责众还有另一层含义，上有决策下有对策，现在强调集体决策，于是便出现集体决策、共同犯罪的现象。这样可以给人以貌似规范、民主决策的假象，以遮人耳目；一旦出问题也可以责任共担，共渡难关。

　　——原因四：国有资产“起诉人”实际缺位，容易导致监守自盗。

　　这是国有企业体制改革的深层次问题。在国有企业或国家建设项目单位，董事长、总经理只是国有资产的代表，代为看管国有资产，一旦品德缺失，心术不正，则是家贼难防，很容易发生监守自盗现象。国有企业现行机制中国有资产出资人的实际虚位，必然导致国有资产“起诉人”的实际虚位，没有人站出来为国有资产说话，没有人真正为国有资产的流失和私分充当“起诉人”，使监守自盗的家贼们更加肆无忌惮，为所欲为。

　　2003年3月国资委成立，国资委将充当国有资产的出资人，但能否真正到位，采取何种形式，国资委在派出这些出资人时是否事先考虑到：如何约束控制这些出资人行为，使其真正站在国有资产的立场说话；出资人会不会被腐蚀沦为新的监守自盗的“代表”？人们拭目以待。