李永忠(北京)

　　走出低水平的重复

　　从1982年“十二大”提出开展反腐蚀斗争，到1993年中央纪委二次全会正式提出开展反腐败斗争，直到十六大前，虽然提出的是标本兼治，综合治理的方针，但在实际斗争中执行的却是以治标为主的方针。尽管当时以治标为主，有其不得已之处，但十年一贯制的做法，也使斗争基本上处于一种原地踏步和低水平的重复。

　　随着《联合国打击跨国有组织犯罪公约》的生效，随着《联合国反腐败公约》的通过，特别是“与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”的建立健全，笔者以为，以2004年为标志，我国的反腐败斗争在战略上将出现“三个转向”，即由被动防御转向主动进攻；由权力反腐转向制度反腐；由事后监督转向事前监督。反腐10年徘徊的僵局有望开始打破。

　　—由被动防御转向主动进攻。

　　被动防御以治标为主的战术，使反腐败斗争始终陷于一种扬汤止沸而非釜底抽薪的守势状态。斗争无可奈何地被腐败现象、腐败行为、腐败分子牵着鼻子走，常常顾此失彼，疲于奔命，往往事倍功半，甚至劳而无功。“三乱”未除，“五风”又刮；“两个五条”刚发，“十面埋伏”又起。湖南省委组织部的王明高、省纪委的唐东平等11名厅局级领导干部和近40名专家学者组成的“特别行动”课题组对此曾有过极为形象的比喻—被动防御的治标为主，使我们是在冒着风险、撕破脸皮的情况下，与腐败势力暂时地打了个平手，而腐败将在何时、何地，以多大力量反弹，我们却始终只能消极等待。转向主动进攻，必须抓大放小，必须在腐败极易多发高发的权力、资金、物资的密集领域，整合反腐资源，主动发起进攻，进行大兵团合成作战。

　　转向主动进攻，也有利于巩固已取得的成果。从反腐蚀斗争到反腐败斗争，进行了20多年，由于缺少主动进攻，斗争常常陷入进退两难的尴尬境地。致使反腐败斗争总是停留在“游击战”的初级阶段，以至缺乏建立和扩大“根据地”的整体意识。结果，致使斗争成果在东进西退、南攻北撤中，得而复失，实难巩固。房子、票子剪不断，车子、儿子理还乱。尽管不断加大反腐败斗争力度，从基层干部到高中级干部中的前腐后继现象并未有实质性的改变。实践已经证明，并非所有小胜都能积为大胜，也不是所有阶段性成果都能巩固为最终成果。转向主动进攻，必须变消极防御为积极防御，变以手工作坊式的个案查处、行为监督，为集约式的领域查处、制度监督。

　　——由权力反腐转向制度反腐。

　　在中国共产党执政以来的反腐败斗争史上，大体经历过运动反腐、权力反腐和制度反腐三个阶段。执政党的十一届三中全会后，果断地停止了运动反腐。1980年8月18日，邓小平同志在中央政治局扩大会议上，明确指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好，可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”为此，必须下大力“解决制度问题”。

　　其中一项很重要的内容就是改革和完善党的纪检体制—“不仅要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”但是，由于对制度建设的重要性缺乏认识，在较长时间基本上是依靠领导人的决心和态度来反腐败。从某种意义上讲，基本上属于一种权力反腐模式。由于缺乏制度保障，在不少地区和部门的反腐败中，常常出现反腐败力度，因领导者的改变而改变；反腐败的重点，因领导者的转移而转移。这也是改革开放25年来，全国各地、各部门、各行业，反腐蚀、反腐败斗争发展很不平衡的原因之一。

　　在十六大报告中，我们第一次在执政党的重要文献中有如下表述：“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中。”建党82年、执政54年后，制度建设终于能列位于执政党的思想、组织、作风这“老三大建设”之中了。十六大关于“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化”，“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督”，“改革和完善党的纪律检查体制”的重要提法，不仅成为制度反腐的重要理论依据，而且为制度反腐提供了广阔的发展空间。

　　——由事后监督转向事前监督。

　　改革开放的25年基本上是向下放权的25年。但是，由于一些地方和部门在得到下放的权力的同时，却没有得到及时有效的监督，以至有的地方和部门的一把手可以很方便地将下放的权力据为己有。由此出现一种奇特的权力反向运动——中央向地方各级组织放权，而地方各级组织的权力却向个人(主要是一把手)集中。致使一些地方和部门对领导干部特别是一把手失去了应有的监督。以致一些地方和部门对领导干部特别是一把手，大范围地出现了三个“基本”，即：事前基本没有监督，事中基本缺乏监督，事后基本不是监督。

　　原因何在？这同我们的监督原理有关。我们各级领导讲话，喜欢用这样一句话：主流是好的，大多数是好的。此话不错，但如果以此立法规，建制度，则未必可取。

　　实践证明，法规、制度如果把监督、管理的对象假定为“小人”，虽然情感上有些不舒服，但制订的法规制度，监督管理起来可能有效而且管用。法规、制度如果把监督、管理的对象假定为“好人”，情感上尽管很舒服，但据此制订的法规典章，监督管理起来却相当吃力并很难实现“管用”。

　　改革纪检体制是重点

　　受现行监督体制制度的束缚，在监督实践中常常出现这样一种现象——看得见的管不着，管得着的看不见。

　　这就是这些年基本上没有事前监督的病根所在。由此决定了，在宏观上，各级纪委几乎从无监督、检查同级党委对党的路线方针政策的执行情况；中观上，各级纪检机构几乎无不在人、财、物权上受制于同级党委；微观上，各级纪委书记几乎无人按“党内五项监督制度”越级向上级纪委报告同级党委书记违法乱纪行为。

　　因此，自地方各级纪委重建以来，在查处的众多腐败案件中，基本上没有同级纪委检举揭发同级党委主要领导和党委班子违纪违法行为的案例。对胡建学、许运鸿的违纪违法甚至犯罪活动，泰安市纪委和宁波市纪委只能看在眼里，闷在心里。没有经常的监督，必然经常滋生缺点；没有及时的监督，必然延误错误的发现；没有有效的监督，必然难以挽救失败。监督上的这“三个没有”，既是党委“议行合一”领导体制设计的弊端所致，也是现行党内监督体制亟须改革的原因所在。

　　2003年，在改革和完善执政党的纪检体制方面，进行了三个大动作。一是在“块块”方面，地方纪委仍由同级党委领导，但不再强调以同级党委领导为主；二是组建了专门的巡视机构，专门负责对各省巡视的中央巡视组，不再是临时性抽调人员组建临时性的机构，而是建立了专门巡视机构和专职巡视队伍，目前已经组成5个中央巡视组，分赴贵州、湖南、吉林、江苏、甘肃等省进行巡视；三是在对各部委的“条条”方面，对试点的派驻机构实行了统一管理，直接领导。目的只有一个——加强事前监督，改变过去“看得见的管不着，管得着的看不见”的状况，使事后监督向事前监督稳步推进。目前试点的经验日趋成熟，既需要在面上扩大和推广试点，更需要在程度上提高和深化试点。

　　2004年，将是实现由事后监督向事前监督稳步推进的重要一年。《中国共产党党内监督条例》就是13年磨一剑的成果。建党82年，执政54年，终于有了第一部党内监督条例。这是执政党制度建设的一件大事，是执政党走向成熟的重要标志，也是发展党内民主、强化党内监督的重要里程碑。

　　当前，反腐败需要新的动力源。如果不从最深厚的根源去发掘，那么反腐败的力量就有可能锐减。如果反腐败只是职能部门的事情，没有广大群众的支持和参与，到头来必然会成为少数人的空忙。反腐败是人民的事业，是整个执政党的事业，要把群众的呼声和关注变为现实的动力源。要真正把权力回归人民，让他们知道如何反腐败，要建立一个正常的沟通渠道。

　　笔者以为，2004年的反腐败，将在党内民主不断发展的基础上，加强党内监督，并以改革和完善党的纪检体制为重点，在更大的范围和更深的程度上取得突破，同时，还应在适当的时机，从权力、资金、物资密集区域选择基础条件好的领域和部门，集中兵力主动对腐败发起战役进攻，为在2010年前进行反腐败战略决战积累经验，创造条件。

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