乔新生

　　近年来，我国农村土地耕作收益已经出现了边际递减的状态，土地上的耕作收益无法满足农民致富的需求。在这种情况下，农民要么改变耕作土地的用途，要么放弃土地。依照我国现行法律的规定，农民有义务维持土地的农业用途，不得用于非农建设。国家根据需要将耕作土地转为建设用地的，必须首先将土地收归国有，并一次性地向农民支付一定的补偿费用，但此后的土地流转收益农民无法直接分享。这就意味着，农民实际上没有自主改变耕作土地用途的权利。那么，放弃土地对农民来说是不是一种选择呢？

　　按理，农民在耕地的使用上是有很大自由的。依照我国土地承包法的规定，农村耕作土地实行承包经营，农户与发包人之间签订承包合同。作为一种新型的合同关系，承包合同具有物权合同的特征，承包人的许多权利都是由国家法律直接赋予的。凡是具有农业户口的中国公民，都可以获得土地承包权。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转；承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方；承包期内承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿，在承包期内不得再要求承包土地。这也就是说，在中国农村，农民在耕地的使用上可以选择签订土地承包合同，也可以解除土地承包合同。在承包合同期限内，还可以通过转包、出租、互换、转让或者其他方式流转土地。

　　既然如此，当农民在耕地上无法获得预期的收益时，为什么不交回承包土地或者采用转包、出租、互换、转让等方式流转土地呢？这是因为，农民的身份决定了即使不耕作土地，仍然要负担国家的有关税费，因此，无论农民的承包土地是否流转，无论农民是否交回土地，基于农民身份而产生的负担并没有解除。这样的税制安排早在1958年的农业税条例中就已经确定了。后来制定的土地承包制度着眼于稳定农村的土地承包关系，但并没有从根本上理顺承包土地的农民与国家之间的权利义务关系。由此形成了农村土地经营上的一个结，亟待探索化解的途径。

　　应当肯定，各级政府之所以强化土地承包制度，不允许农民采取其它方式经营土地有着较为现实的考虑，其中有三个深层次的原因：一是土地承包合同的一方当事人是虚拟的。农村耕地实行集体所有，集体组织依法行使所有权，当农民承包土地的时候，必须与其所在的集体组织签订承包合同。由于集体组织并不能完全支配承包合同中的收益，因此，合同的谈判也就没有必要。所谓土地承包合同实际上是按照当地土地分布的实际情况，根据人口的比例平均分配土地，丝毫不具有合同的一般特征。但是，如果允许农民采用其他的土地经营方式，譬如收益分成经营、租赁经营等，势必会造成混乱。因为作为发包方的集体组织并不是真正的权利义务承受人。二是国家从农民那里获得的收入是刚性的。由于农村乡镇一级的财政支出不断膨胀，如果允许农民采用租赁、收益分成等方式与土地所有人订立合同，当地财政收入就无法保证。因此，为了稳定农村的财政状况，也必须选择承包合同方式。三是如果允许采用不同的土地经营方式，交易成本巨大，土地所有人承受不起。从理论上说，土地经营能力较强的农民愿意选择分成经营的方式，而土地经营能力较弱的则更愿意选择劳动计酬的经营方式。由于当前土地的所有人具有虚拟性，而土地资源又极为有限，如果允许农民自主选择经营的方式，必然会使交易费用剧增，国家无力承受。

　　但是，“一刀切”式的土地承包经营模式确实已不能适应当前农村经济发展的需要了。因此，必须克服困难，满足农民多种土地经营方式的需求。在笔者看来，国家可以考虑首先改变土地的二元所有制结构，将农村土地统一收归国有，建立国家统一的土地流转制度。在此基础上，通过法律或标准合同的方式，建立土地租赁经营、分成经营以及其他多种经营模式。在法律和标准合同中，应当明确农民的权利义务，将现有的法律和行政法规中农民应当承担的义务统一在标准合同中表述出来，在合同之外，农民不承担任何义务。简言之，就是要实现农村土地的国有化、农村土地经营的多样化、农民义务的契约化。稿件来源：光明日报（来源：光明日报）