天津："廉凤柱事件"凸现城市综合执法困境

http://www.sina.com.cn 2004年02月10日14:12 新华网

　　新华网天津频道2月10日电　奔波近一年半的个体商户廉凤柱，与天津市河西区城市管理综合执法大队签订了一份赔偿协议，由执法大队赔偿医药费、精神损失费等总计20万元，同时廉凤柱放弃追究当事人的刑事责任。廉凤柱终于为自己所受的伤害讨回了公道。

　　近年来，各地发生在城市执法大队身上的类似廉凤柱被伤害事件为数不少，老百姓对城市综合执法部门的怨气很大。廉凤柱被伤害致残虽然只是个案，但目前城市管理综合执法

中执法人员违法执法，政府挨骂、背黑锅现象的出现，凸现出执法大队在城市管理中存在的问题。

　　执法的来了像鬼子进村一样

　　廉凤柱在天津河西区环湖北道开小花店为生，2002年4月5日，河西区执法大队天塔中队到此清理占路物品。清理过程中双方发生争执，争执中几名执法队员围上来一起动手，要强行将廉凤柱扭送派出所。扭掰中廉听见自己腿上咯嚓一响，他大喊：我的腿折了!

　　记者在天津市公安局案卷中看到当天的询问笔录，一位叫金晓明的执法队员承认，尽管当时廉凤柱大叫，可他们还是合力把廉塞进一辆车上，并坐在他的身上和已经骨折的腿上。案卷中载明医院诊断为廉膝关节多落下伤残，生活部分不能自理，小花店被迫关门。

　　事发后的一年多时间里，廉凤柱拖着伤腿四处上访告状，先后找过天津市大大小小多个部门，还去过北京几个部委申诉，但问题始终没有得到妥善解决。直到新华社记者接到廉凤柱申诉材料，便迅速与当事双方及公安部门联系采访。在采访过程中，河西区执法大队即与廉签订了上述赔偿协议。

　　马路市场经常引起群众的不满，但执法大队野蛮执法、违法执法会引起更多群众的不满，这一矛盾目前已成为天津城市管理的痼疾。

　　家住天津市南开区的王先生说：“路边摊贩不管白天晚上，成群地在路边摆摊，把自行车道都占满了，很多行人和骑自行车的都被挤到了机动车道上。”小贩们随处乱扔垃圾，环境卫生非常差，他和住在周围的群众意见很大，认为政府应该规范管理。但说到清理整顿马路市场，王先生又认为市场执法人员态度和方法都有问题。执法者大都不讲政策，态度蛮横，甚至动手，这时候老百姓又站在小贩一边，骂执法队。执法人员这种表现，不但没把市场清理好，反而给政府造成不好的影响，效果适得其反。

　　记者了解到天津市民对小商贩又恨又同情，恨的是他们的脏乱差，同情的是他们生活很不容易，基本上属于城市的弱势群体。在南开区迎水道马路市场上，记者采访了塑料公司退休工程师卢先生，他正在路边摆卖以前收藏的旧相机。他说，自己和爱人的退休费加在一起也不多，生活不宽裕，只好把以前省吃俭用收集的相机拿出来卖。晚上到这里摆摊的大部分是天津人，有下岗失业人员，有退休人员，都是小本经营，赚点儿活命钱。

　　一说起现在市场的规范和管理，卢先生情绪激动：实在是太差了，执法队中有些人的素质不高，工作不负责，对生人和熟人态度不一样，熟人违章占路卖东西，他们就睁一只眼闭一只眼，对生人、老实人态度蛮横、粗野。这些人的行为简直就像强盗啊!

　　正聊着，记者看到市场上突然一阵骚乱，有人说：执法的来了，大家纷纷把东西往包里塞，手快的已经卷起包袱走了。但过了一会儿看见没什么动静，众人就又陆续把东西拿出来接着摆卖。记者了解到，马路摊贩每天的日子是很艰难的，用他们的话说是眼要尖、手要快。

　　城市痼疾须根治马路商贩待扶持

　　一些正规市场里的摊主就少了很多这样的麻烦。天津市鞍山西道的天宝农贸市场里摊贩很多，主要经营农副产品、水产品和建筑五金等。记者来到这里采访，经营建筑五金的摊主孟先生告诉记者，他已经下岗很长时间了，原单位每个月只给150元，家里还有个孩子上中专。原先他也在路边摆过摊，但整天担惊受怕，执法人员来了二话不说就踹摊掀车，不是骂人就是没收东西。有的管理人员只罚不管，得了东西就走，像收保护费一样。

　　相对于马路边的小贩，孟先生认为自己是幸运的，进入规范的市场，按月交费、合法经营，基本没有麻烦，也少了好多矛盾。回想以往的日子，孟先生说，如果执法者态度好一些，像警察一样出示证件、讲道理，然后该罚的罚、该没收的没收，小贩也不会有什么话说，即使有个别胡搅蛮缠的小贩，大伙也不会同情他，甚至会帮助执法人员。

　　南开大学法学系主任傅世成教授认为，市场管理难，马路摆摊回潮现象屡禁不止，原因很多，但很重要的一点是政府在清理的同时，没有充分考虑到给摆摊小贩一个出路，他们被清理后无法继续生活，只能重新回到马路上，跟管理者打游击战。傅世成认为，从社会效果上看，不管是卖臭豆腐还是水果，一个小摊位就能养活一家三口人，撑起一个家。这部分人自谋出路不要政府救济，起到了减轻社会压力的作用，是一种弹性就业，因此政府应该从各方面给予引导和扶持。

　　记者了解到，目前天津各有关政府部门已经加强正规市场的建设，把小商贩统一到市场里面去。但有一个无法回避的事实是，不少大型市场的入场收费过高，小贩无法接受。另外，许多市场由于受场地限制，所处地点不便，人流过少，客观上造成小贩因生意清淡而不愿意入驻。

　　一些专家认为，目前的当务之急是解决城市管理执法、清理市场中存在的野蛮执法问题，政府同时应制定一个科学管理规则来有效引导、规范市场。比如迎水道自发夜市，政府虽然下了不少力量，可是怎么也清不了，从商业的角度讲，这里已经形成了市，人们对它有需求。既然怎么也取缔不了，管理者倒不如因势利导，把这里引导成一个规范的夜市，白天禁止摆摊，晚上的某一个时段可以出来做生意，在马路上划分出固定的摊位，收取少量的卫生清洁费用。这样既可以达到规范市场、保证城市卫生的目的，又能给众多小商贩以出路，减轻社会就业压力，同时也方便了市民、活跃了市场。

　　执法人员违法执法　政府挨骂背黑锅

　　城市管理综合执法大队作为近年来成立的一个政府部门，其职能主要是加强城市市容、卫生管理，纠正不文明行为，但由于其执法主体地位不明确，缺乏有效的监督和约束机制，执法人员滥用权力、违法执法现象突出，并造成一些伤害案件。

　　对人身自由的限制。和强制权力，只能由国家法律规定。目前我国只有公安、国家安全部门以及海关和船长在特定条件下可以行使行政强制权，执法队对廉凤柱的行为显然是越权的，是违法的。南开大学法学系主任傅世成教授认为，执法大队接受政府指令和委派来行使清理道路的权力，而伤害就是在清理过程中发生的，因而可以说是政府行为导致伤害，根据《国家赔偿法》规定，这应该是国家赔偿的范围，给予赔偿请求人20万元赔偿说明政府知道伤害事件的确是违法的。

　　天津市人大法制办执法监督处李树栋处长说，城市市容问题比较复杂，管理起来有难度，由于涉及到市容、园林、环卫等多个部门的利益，造成多头、重复执法的现象，很多问题在各部门之间相互扯皮，工作效率低下，老百姓比喻为八个大盖帽解决一个草帽。上个世纪90年代，我国在几个城市试点成立城市管理综合执法大队，把涉及到市容的7个部门的权力集中起来统一执法，就是想解决人浮于事的问题，动机是好的，可在各地执法大队或多或少出现了一些问题首先是由以前的执法林立到目前的执法不到位。李树栋认为，从表面看，各部门的权力被收走集中行使，大盖帽数量的确少了，可是原有部门失去执法权和处罚权后，其管理工作难度加大，一旦有问题执法大队无法处理，就经常发生几个部门相互推诿，甚至出现执法空当的现象。

　　其次是主体不明。执法大队是由本级人民政府领导的独立的行政执法机关，由各个区的人民政府直接领导，而没有市一级的单位，大队成立之初的领导小组现在也不存在了。天津市现有综合治理办公室、市容委和先前的领导小组三个市级单位具有管理市容的权力，执法大队究竟该归谁，目前也没有定论，缺乏制约和监督的执法大队，处于一种放任自流的状态。

　　傅世成教授认为，执法大队除了主体定位不明确，还有两方面的具体问题：一是执法手段不规范，二是出现问题后的追究机制不完备。执法大队自身定位模糊，导致执法的职权范围不清楚，责任与手段不明确。由于有当地政府的需要和支持，综合执法部门在执法过程中，经常给自己添加权力，对老百姓野蛮执法，有些城市的综合执法大队甚至还雇了一些社会闲杂人员协勤。一旦执法队员超越法律赋予的权力，造成伤害事件，由于对当事人的追究机制不健全，老百姓有苦衷也只能靠自己的微弱力量向强大的地方政府讨公道。有许多人因为看不到希望，只能忍气吞声，让违法者逍遥法外，逃避法律的制裁。最后形成执法人员违法执法，政府挨骂、背黑锅。

　　政委的苦恼：执法人员为何成了最可恨的人

　　天津市河西区城市管理综合执法大队政委张泽生上任时间虽不长，但已深深体会到这个部门的苦恼。天津市督察室曾到执法大队和市民中间调查，发现综合执法大队已经成了天津市民心目中最可恨的人。张泽生说，我们虽然也很无奈，可从目前情况看，这种印象短时期内很难改变。

　　张泽生说，作为一个基层干部，我觉得成立这样一支城市管理综合执法队伍是对的，解决了过去城市管理政出多门、谁都管谁也管不了的问题，但目前这种领导体制不顺。比如河西区执法大队直属于河西区政府，地方政府是大队的衣食父母，所以尽管同是执法部门，却和公检法等部门有很大的差别。他说，有的省市设立了行政执法局，领导区一级的综合执法部门，负责队伍管理、经费保证和工作安排等。很多人都说综合执法大队队员素质很差，张泽生说他们调查发现一些队员的素质的确不高，不少人受正规教育的时间短，学历和能力都较低。他说，综合执法大队当初成立时的基础有些问题，它的前身是以前的城管中队，现在大队里绝大多数人都是从那边进来的。执法大队是区政府的一个部门，大家都是公务员，能进入这里工作的人许多都有方方面面的关?担偌由弦徊糠值背醭枪苤卸拥娜嗽保虼俗芴逅刂式系汀?

　　张泽生说，现在城市下岗人员比较多，管市容、清理市场要涉及很多老百姓的切身利益，工作实在太难干了。天津城市基础设施建设前些年欠账较多，街头房、小门脸太多，再加上现在鼓励下岗失业人员自谋职业，马路餐桌、市场外溢现象十分严重，只要有一段时间不清理，很多马路就会被摊贩占满，既破坏环境又影响交通，市民意见很大。遇到这种情况，我们的队员只能一次次没收用具和罚款，没别的办法。不过，对待一些行为和态度比较顽固的钉子户，我还是要求大家要遵循一谈、二扣、三罚、四拆的原则。可真正到了扣罚这一步，小贩和执法队员经常发生摩擦和碰撞，这个时候执法队员在火头上，脑子一热，就把队里的纪律和规定忘个一干二净，小商贩就会吃亏。张泽生说，不能否认有部分老队员身上的习气很恶劣，管理市场时非常神气，把自己看成大爷，而且长久以来养成了向小贩吃拿卡要的坏习惯。据了解，一些执法队员和本地不少长期固定马路摆摊的摊主很熟，有的甚至私下结成了关系网，一旦政府要清理市场时，他们便会事先通气，很多小贩知道政府会在几点钟出来清理，什么时候出来摆摊是安全的，不会有人管。久而久之，小商贩和管理者就打起了游击战，其结果是市民意见更大。

　　综合执法大队面临不少难题，张泽生说想迅速治理难度很大。他认为目前最紧要的，是狠抓执法行为的规范化。他说，先天不足，后天吃药，这支队伍的素质本来就参差不齐，如果对他们的教育再放松下来，整个队伍就乱套了，老百姓的怨言可能会更大。再有就是增强队员的法制意识和行为约束意识，要让他们知道自己是干什么的、做什么是越权，特别是对待小贩必须依法办事，把老百姓的利益放在心上。