马洪

　　在由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的历史性转变中，“政府与企业职责分开、政府与事业单位分离”，成为改变与生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑的重要抉择。历经1982、1988、1993、1998年间中央和地方政府机构逐步渐进的重大改革和调整，在事业单位中占很大比重的研究咨询机构，依照企业化的发展路径，遵循面向市场

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、扩大自主权的改革措施，开始发生适应市场经济的深刻变化：从完全依赖国家开展本职工作，变成部分乃至主要依托市场为政府和企业提供服务而获得发展；从完全依赖政府拨款，变成根据市场运作采取差额拨款和自收自支；从完全由国家决定机构建立与否，变成适应市场需求可以由集体和个人兴办。最新的调查研究表明，中国具有事业单位特征的研究咨询机构，一部分已经逐步并最终将成为企业单位，一部分仍为事业机构并将继续按财政全额拨款、差额补贴、自收自支和实行企业化管理等模式运作。伴随着中国加入世界贸易组织的历史进程，实践中还将继续涌现有利于中国持续稳定地融入世界经济全球化和区域经济一体化，有利于实现经济社会长治久安的其他研究咨询机构的运作模式。

　　然而，尽管历年来进行市场取向的研究咨询机构改革探索取得了一些经验和进展，但在总体方向及措施上尚缺乏明确的共识；虽然历次政府机构改革都强调转变政府职能，却始终未能改变“减了政府部门机构、增了事业单位数量”的惰性循环怪圈；一些事业单位经过改革分担了政府的有关权力，却并没有完全脱离政府的控制；有些研究咨询机构与政府明脱实连，依然以不同的形式和名称保持着浓厚的行政色彩与利益关联；“中国特色事业单位”一乱二杂，成为安排冗员的“无底洞”。所有这些现象，应当通过寻求新的改革思路和途径加以改变。就当前按事业单位特征进行的研究咨询机构改革实践来说，有三个方面的问题应当引起我们的注意，并继续进行更深入的研究；

　　其一，研究咨询机构市场取向的改革如何与政府职能转变相协调。从公共管理的角度考察，一般意义上讲市场经济中政府的职能包括政治职能、社会职能、文化教育职能和经济管理职能。这些职能从资源配置、分配和再分配、稳定和发展诸方面，既可以体现公共管理的本质，也可以体现公共管理的限度和力度。以政府的经济管理职能为例，政府经济职能权限是分层次的，如宏观调控职能、政府管制职能以及直接经营职能等。政府职能“分层次”，为政府职能的转变留下了空间，为所谓“事业单位”的存在创造了机遇，进而也为研究咨询机构展现了多样性、综合性和特殊性的业务领域。这一业务领域的重要意义，尤其表现在研究咨询机构可以通过自己独立的研究咨询工作来“提高政府工作质量”，克服政府信息不充分可能引起的无效干预，克服政府官僚主义可能带来的低效率，克服政府特权可能造成的寻租等等。所以在完全的市场经济条件下，或者即使是在我国还未完全建成社会主义市场经济体制的情况下，我国的研究咨询机构有些可以转为企业，或者以适当的经营方式和产权方式纳入适合其生存的各类企业；有些可以成为公开、公平、公正参与市场竞争的中介机构；有些则可成为接受政府机构委托，代行某种公共管理权力的社会组织。在市场化改革中，各种形式的研究咨询机构所占比重如何、谁为主辅，必然经过优化组合的历程；随着改革的深入，研究咨询机构可能会出现“公营（官营）”、“公私合营（亦官亦民）”、“私营（民营）”三种形态，进而更好地适应中国混合所有制经济的发展。

　　其二，研究咨询机构如何依托市场实现合理分类管理。发达市场经济国家的经验和中国改革开放的实践表明，研究咨询机构的业务范围如果涉及国家长远利益，并具有很强的社会公益性，通常可以由政府直接组织和管理；研究咨询机构的服务和相关产品，如果一般限定在某些社会领域或行业部门，可以采取政府间接管理或者政府和非政府组织共同管理的方式；研究咨询机构的业务范畴，如果公益程度相对较弱或者主要是“随行就市”，则应当主要由非政府组织或有关民间机构管理。以上这几个层次的划分，可以简要归结为“政府举办、政府与民间合办（或半官半民）、民间兴办”。这种划分，可能总体上反映了以市场经济为基础分类管理研究咨询机构的趋势。就中国国情而言，一方面需要合理划分由政府直接管理与间接管理研究咨询机构的界限，认真研究如何使过去长期由政府举办管理的研究咨询机构，能够适应市场竞争、实现向“半官半民”或“完全民办”的转型。另一方面需要认真探讨，研究咨询机构在市场经济条件下自身改革创新的路径，研究事实上以各种不同产权形式存在的研究咨询机构如何“适者生存”。尤其应当强调，不同产权形式的研究咨询机构，应当和与其相适应的管理体制相协调，但采取何种产权形式和管理体制不应强求一致。

　　其三，如何界定非营利机构的本质特征。已有的对比分析研究表明，中国的研究咨询机构大多相当于国外的非营利机构。相对于营利机构（如公司或企业单位）而言，非营利机构的特征包括：通过提供专业服务促进事业的发展，而不是以赢利为目标；管理运作模式与企业有类似之处，并由专业人员主持机构运作；通过提供咨询服务获得收入，经营剩余用于机构自身和促进事业发展等等。结合中国的实际情况，我们应当客观地认识到：（一）非营利机构并非不计成本或不赚钱，不盈利则非营利机构无法生存和实现可持续发展；（二）以研究咨询机构冠名的非营利机构，其赢利形态可能与企业有所不同，因为这类机构有企业形态，也有行政机构形态；（三）具有经营性特征的非营利机构，其业务从投入到产出比一般非营利性机构更具有商业性和竞争性；（四）尽管研究咨询机构不可能都是公司形态，但其作为非营利机构具有公司特征的治理结构可能是一个重要而复杂的问题。虽然中国目前缺乏非营利机构的组织管理经验，非营利机构发展所必须的法律与制度构架还基本处于空白状态，但随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，以非营利机构为本质特征的研究咨询机构在中国将得到长足发展。

　　作为事业单位性质的研究咨询机构改革与发展的尝试，综合开发研究院（中国·深圳）是1989年经国务院批准成立的中国第一个全国性的民间研究咨询机构。综合开发研究院的成立，既以1988年政府机构改革在转变职能、下放权力、调整机构、精简人员、搞好配套改革为背景，又以进行社会化、市场化试点，建成一个不同于一般事业单位的研究机构为目标。15年来综合开发研究院坚持面向市场、适应市场需求：首先，逐步构建了理论研究、政策分析、企业咨询相兼容，自立课题、政府任务、企业委托相结合，信息资讯、国际合作、举办会议、刊物出版、人才培养、影视传播相配套的综合性主体业务框架；其次，始终实行理事会领导下的秘书长负责制，在传统干部人事管理制度和现代研究咨询机构管理制度之间，坚持了民间研究咨询机构的根本性质，为研究中国现代研究咨询机构的治理结构提供了一个典型案例；第三，探索建立了以“创收分配规则”为主体的收入分配制度，创造了非营利机构通过市场竞争求生存、求发展的有益经验。当然，在上述所有取得可喜成绩的领域，综合开发研究院依然面临新的压力和挑战。按照党的十六届三中全会精神，要继续遵循市场化改革的方向，为真正完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度与公众参与度做出应有的贡献。综合开发研究院和中国所有的研究咨询机构一样，依然任重而道远。

　　（作者系国务院发展研究中心名誉主任、综合开发研究院理事长）稿件来源：光明日报（来源：光明日报）