长期以来，效率低下一直是从中央到地方的各级政府饱受诟病的重要方面。建立高效政府刻不容缓。

　　2004年2月，从中央到地方，一场关于提高政府效率的改革在全国各地相继展开。浙江温州已经进行半年的“效能革命”作为其中的一个范本，从其改革的原因和采取的措施，都是值得借鉴的。

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　　但是，我们在为这些改革欣喜的同时，也需要警惕在这一进程中出现一些违背初衷的现象，同样需要杜绝为了提高效率而将法律置之度外的人和事

　　国际先驱导报记者陈南驻杭州记者朱立毅报道 一直以民营经济发达而著称的温州，掀起了一场政府“效能革命”。

　　“在半年的时间里，温州共辞退机关工作人员29人，撤职或降级、降职29人，行政告诫90人，此外还有260多人被通报批评……”

　　今年2月初，在浙江省一个有关机关效能建设的大会上，温州市委书记李强的一连串数字，让在座的人群发出一阵阵躁动。

　　400多名官员因办事拖拉、工作推诿或纪律涣散而成为被整顿的对象。

　　效能风暴

　　2003年7月29日下午3时半，苍南县行政效能监察中心的机关效能监督员悄悄来到该县某机关。此时，一间办公室里的嘻笑声引起了监督员们的注意。他们推开这间办公室的门后发现，两个工作人员正在用办公电脑玩游戏。监督员随即对这两个人进行了登记。

　　7月29日这一天，十几名监督员发现有21个单位的56人在上班时间玩电脑游戏，或者从事一些和工作无关的活动。随后，苍南县行政效能监察中心迅速通报批评了这56名“闲官”。

　　去年下半年，类似的场景经常在温州市的各级政府机关里出现。在记者的采访中，另一些关于“效能革命”的有名例子也经常被提到。

　　平阳县鳌江镇的两名群众花了7年8个月没领到的房屋产权证，几天之内就办妥了。困扰温州经济技术开发区一企业长达1年零7个月的建设用地问题，2个小时就审批结束。

　　温州市洞头县里根据各机关单位干部的表现，评出末位淘汰培训对象51名，其中副科(局)级以上干部5名。培训期间只发基本工资，少数人觉得很没面子，个别人还拒不参加。为此，洞头县辞退干部8名。

　　车管所“办证难”，是温州市民反映最强烈的热点问题之一。针对这一问题，效能革命领导小组多次组织有关部门进行明察暗访，并责成公安部门进行专项整顿，撤换了2位主要负责人。

　　至去年底，温州全市机关部门制定并落实各类整改措施2964项，简化办事程序、缩短办事时限1582项。与此同时，政府机关的办事效率有了较大提高：市行政审批中心窗口承诺件的办结率，从去年7月份的56%提高到现在的80%；基建项目审批由原来的“串联”式改为“并联”式，平均时间从160个工作日缩减为95个工作日。

　　根据温州当地一个最新的民意调查，有86.6%的人认为机关工作人员服务态度好，87.5%的人认为首问负责制和一次性告知制等执行得好，96.3%的人表示没有遇到机关工作人员推诿刁难、吃拿卡要等现象，群众对机关作风的满意度明显提高。

　　改革缘起企业外迁

　　为什么是温州？很多人在谈到温州的“效能革命”时都会提到这个问题。

　　一位对温州当地情况非常了解的政府官员首先给记者讲述了一个故事。他说：“1999—2001年，广东汕头市外迁的企业超过1200家，导致企业存款大幅下降，2001年5月份，汕头市历史上第一次出现了金融机构存款负增长。2000年汕头首次出现了改革开放以来GDP增长率低于两位数的现象。汕头市为此展开了全市大讨论，就发展环境等进行了一系列改革，取得了明显的效果。”

　　发展环境确是温州的软肋。去年12月16日，世界银行在其网站公布了一份题为《改善投资环境，提高城市竞争力：中国23个城市排名》调研报告的英文全文以及简要中文摘要。在政府效能的排名中，温州和西安的政府效能在23个城市中是最低的。

　　环境的差距导致了企业大量外迁。去年11月，新华社发表了《千亿资金逃出温州》的报道，在国内外引起了强烈反响。许多企业纷纷抱怨温州的软环境不行，致使他们必须离开那里，否则企业的发展将受到很大的制约。

　　在一次座谈会上，一位从外地回来的温州籍企业家向市委书记李强询问：“同样是办事，为什么在外地两三个工作日就能办成，而这里却要拖上半年甚至更长的时间？”他还说：“有些部门的工作效率，不是促进发展，而是阻碍发展。”

　　温州市市长刘奇在一次调研中，听到企业家有关“企业实在是拖不起”的诉苦后，感慨良多。他说：“决不能让企业家伤心流泪。”今年，温州市党代会和市“两会”期间，一些代表、委员直言不讳：“尽管这几年作风建设年年搞，但温州的投资软环境还没有根本性的转变，政府机关办事效能还没有实质性的提高，老百姓意见还很大。”

　　对此，刚刚上任不久的温州市委书记李强深切感受到效率对于这个城市的重要性。他说：“温州机关部门和干部队伍的作风还有比较大的差距，这都在不同程度上损害了群众利益、党和政府的声誉和温州的形象。这些年温州一些企业外迁、一些项目办不成、一些群众集体上访等等，都同作风方面有关系。”

　　他认识到：加强投资环境的改善，怎样把温州人经济转变为温州经济，是下一步需要研究的课题。为此，政府发起“效能革命”的整个过程也同样是高效的，前后仅仅用了两个月的时间。

　　2003年7月22日的温州市委九届二次全体(扩大)会议提出，市委市政府要在全市机关部门开展一场“效能革命”，抓好机关作风建设，解决机关效能不高的问题。同时向机关部门发出“四项禁令”：严禁有令不行、严禁办事拖拉、严禁吃拿卡要、严禁态度刁蛮。违令者，严惩不贷！

　　8月1日上午，温州市委又一次召开常委扩大会议，专题研究推动“效能革命”的具体措施。8月15日上午，近6000名干部在温州体育馆参加了“效能革命”动员大会。

　　改革温州传统

　　事实上，温州市曾采取过多种行动进行机关作风整治，但不正之风纠而复生。

　　分管工业的鹿城区副区长熊洪庆，对温州机关效能不高有着深切体会。熊洪庆曾到宁波、上海等地考察，他发现上海企业办理手续和证照时，根本不需要去找什么熟人。在熊洪庆的印象中，上海很多地方大多只认事不认人，只要符合条件的，规定时间内很快就会办理。

　　熊洪庆分析说，温州已无形中形成一种地域文化，要办事，就去找熟人。个别公务员也有自己出发点，对自己有利的或重视的，效率就高，反之，则拖延或扯皮，效率就很低。

　　在乐清市开书店的应先生说，他去办结婚证，也托了熟人，因为去年他一位亲戚结婚，尽管双方条件都符合，但在开婚姻状况证明时，就在社区居委会哽住了，最后找来在镇政府工作的熟人，5分钟就解决了问题。

　　温州市的几万家企业，每年都会将全市所有的行政执法部门特别是重点涉企的36家执法部门“评头论足”一番。政府部门存在的“门难进、脸难看、话难听、事难办”的“四难”现象，成为企业常年集中的一个火力点。

　　温州党校理论研究室主任朱康对说，政府的效率直接影响企业的效率，也直接影响竞争力。政府的工作效率、行为方式等软件条件构成了企业的所谓政府成本，即企业所付出的与政府部门打交道的人力、物力、财力。这样的成本高当然不是好事。成本高一分，竞争力就会少一分。

　　半年过后，这场革命确实带来了一些积极的变化。

　　原先企业外迁比较多的苍南龙港镇，现外地企业纷纷前来投资，短短时间内已经有5个超亿元项目落户龙港。外迁企业也开始回迁，如外迁到上海的温龙公司，已在龙港征地110亩建设厂房。

　　“大家已经感受到‘效能革命’带来的可喜变化，但又担心会像一阵风，来势很猛，可吹过就算。”温州景山街道的居民周玉花对记者表示了自己的担忧。

　　同样的担忧也出现在前不久温州召开的市民评议“效能革命”的座谈会上。

　　许多市民还指出：“效能革命”如果仅仅停留在改善办事态度的层面，那是远远不够的。五马街道干部叶青坦言道：一定要抓长效的监管机制，用制度来管理和规范办事程序。

　　浙江全省闹“革命”

　　在温州的机关“效能革命”悄然进行之时，整个浙江的机关效能建设也在酝酿之中。

　　浙江省委书记、省人大常委会主任习近平在今年2月初的一次全省性大会上表示，本省将成立机关效能建设领导小组和办公室，专门负责对机关效能建设工作的组织、协调和指导，领导小组将由省纪委、省委组织部等十几个部门参加。

　　根据计划，浙江省纪委(监察厅)负责党风廉政建设责任制和责任追究制的落实、专项清理整顿和纠正行业与部门不正之风。省委办公厅、省政府办公厅负责督查机关各部门岗位责任制、服务承诺制、限时办结制等有关制度的制定和执行情况。省委组织部、省人事厅负责制定实施效能建设绩效考核办法。浙江各地、各部门也将成立相应机构，加强具体指导。

　　习近平表示，制度是效能建设的根本，浙江省将逐步健全失职追究制、否定报备制、窗口部门一次性告知制等制度，以岗位责任制来明确工作职责，以承诺来明确服务要求，以公示制来推行政务公开，以公开评议制来强化民主监督，以失职追究制来严肃工作纪律，逐步实现以制度管人管事。

　　此外，浙江省还将在机关干部中，采用公开招聘、竞争上岗、聘任制等选人用人方式，建立起能者上、庸者下的“赛马”机制，并通过职业道德建设与业务培训，切实提高机关干部的思想道德素质和业务工作能力。＃

　　“效能革命”勿忘公平公正公开

　　——专访中国人民大学行政管理研究所所长毛寿龙

　　国际先驱导报记者时捷报道 浙江、江苏、北京，这些城市几乎在同一时间开始了一场旨在提高政府效率的改革。

　　这些政策的出台赢得了社会的一片叫好声。本周又从中央传出新消息：中国国务院决定调整最高级别三大会议，取消国务院总理办公会议，只留下国务院全体会议和国务院常务会议。据信，这是国务院运作法制化、制度化、规范化的重要举措。专家指出，从中央层面减会，是政府高效运行、提高办事效率的体现。

　　从中央到地方，各级政府正在努力提高自己的办事效率和专业程度。然而，著名行政学家毛寿龙却提醒政府，效率的提高一定要在公平、公正、公开状态下进行。

　　《国际先驱导报》：您认为这几个旨在提高政府效率的改革措施有何异同？

　　毛寿龙：我觉得这分别涉及到政府改革和公务员制度改革的几个不同层面。

　　中国政府效能低下的一个重要原因就是公务员素质、专业化程度不足。我们现在的公务员制度很严重的一个问题就是有入口无出口、只能上不能下。温州的改革主要是给不合格不称职的公务员提供了出口，它辞退或者撤职、降级了这么多官员，哪怕不能完全达到“让滥竽充数的官员再也混不下去了”的目标，但确实能震慑住一部分人。

　　北京设立行政投诉中心的改革则是从政府行政监督的这个层面入手，其实行政投诉中心很多地方都搞过，光我们知道的就有河南焦作、大连等地。可以说，只要有行政投诉中心的地方，政府效能都有了一定的提高，这些投诉百分之七八十是有道理的。行政投诉中心一是可以让处于弱势的老百姓或者企业有一个可以与政府部门平等对话的申述平台，可以没有危险地批评政府的行政工作；二是降低了政府监督成本，通过由当事人主动向监察部门提供信息来源而削减了监察中信息不对称的问题；三也可以缓和社会矛盾，使老百姓的怨气有一个出口。

　　《国际先驱导报》：既然有诸多好处，这些经验有没有推广的价值？

　　毛寿龙：我们可以把它们分别归纳为内部有效性和外部有效性。外部有效性也就是有普适性，而内部有效性是指只在一个组织内部适用。现在看来中央取消总理办公会议应该是具有外部有效性的，因为国务院常务会议已经可以满足国务院讨论、处理重大事项的要求，取消了总理办公会议，是国务院决策加强制度化的体现，避免了人治色彩以及作出决策后承担责任不清的情况。

　　相反，其他各地政府的政策是有内部有效性的。政府改革动力来源于市场经济和社会发展带来的巨大压力，有问题才会有改革，各地政府面临的情况是不一样的。我们现在看的这些例子都来自于发达地区，可能某些经济不发达地区盲目改革的话反而会引出一些问题。因此政府行政改革一定要强调实事求是、因地制宜。

　　《国际先驱导报》：但如果各地各自为政，改革的成本会不会太高？

　　毛寿龙：因此我们一定要加强地方政府的竞争和交流。以前我们改革初期提“越胆大越好”，引起了一些不必要的损失。现在各地的制度改革除了讲力度，还要讲质量，我认为就是把制度改革纳入政绩考核都未尝不可，地方政府必须要形成相互竞争的意识。

　　另外各地的经验应该有一个交流的平台。除了研讨会、学术讨论外，新闻媒体是一个很重要的公共平台。要加强政务公开，让政府行为见得了阳光。

　　《国际先驱导报》：但是政府效能改革中是不是也需要一些普遍的原则？

　　毛寿龙：因为这个问题的复杂性，找到一个普遍适用的方法很困难。但我们可以提一些最基本的原则。比如改革必须要尊重宪政、法制和公民的人身权利；必须公平、公正、公开的进行；操作必须专业化、规范化等。

　　《国际先驱导报》：如果以这些原则来衡量目前的一些改革，它们是否还存在缺陷？

　　毛寿龙：因为我没有实地考察过当地改革，因此只能泛泛地谈一下可能出现问题的几个环节。比如在“温州模式”中，具体行政官员实际上是处于弱势地位的，他们有没有可以申诉的平台？可不可以平等地与监察部门对话？那些被撤职的官员是否真的是“滥竽充数”，他们心服口服吗？我们在行政改革中也不能忽视公务员的基本权利，一方面要通过学习培训提高他们的素质，一方面也要让他们在工作中可以发挥自己的能力。

　　比如当前引起大家关注的“仇和现象”(仇和，江苏宿迁市委书记，一直通过比较极端的手段推行改革)，就是不尊重法制、不尊重老百姓的人权、不尊重具体行政人员的一个改革案例。在仇和的任上，哪怕政府做了一些事，但是这种“人治”的政府绝对不是一个好政府。这也和我们现在政府的权力结构设计有关，人事权、决策权、行政权集于一人之身，他说行就行，不行就不行，这怎么考核干部？

　　《国际先驱导报》：也就是说，政府官员不能以改革之名为所欲为。

　　毛寿龙：对，我们提倡的政府应该是一个有限政府，凡是没有法律依据的事政府都不能做，政府必须以人为本，以公共福利为本。政府的作用不是统治，而是服务。如果我们能把握这一点，政府的效能改革就有望在一个比较公平、专业的框架下推行。

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