吕忠梅

　　《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过，将于今年7月1日起施行。这是我国社会主义民主和法制建设的一件大事。行政许可法是继国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法后又一部规范政府行为的重要法律，对于保护公民、法人和其他组织的合法权

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益，进一步推进行政管理体制改革，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有重要意义。我国政治文明建设将由此站在又一新的起跑线上。

　　作为规范政府共同行为的一部重要法律，行政许可法坚持以人为本，按照经济、社会和生态环境协调发展的要求，遵循合法与合理、便民与效能、监督与责任的原则，把制度创新摆在突出位置，对行政许可的设定、实施主体和程序、监督检查和法律责任作了全面规范。至少从以下方面对政府的法治化建设提出了要求。

　　一、《行政许可法》限制了政府规制的范围，要求政府转换和转移职能，建设“有限政府”

　　法治政府的第一要义是保障人民的自由，而要保障人民的自由，就必须限制政府的权力，限制政府规制的范围。《行政许可法》第一任务是限制政府规制人们社会生活和经济生活的范围，体现了法治政府减少规制、放松规制的要求。法律通过限制行政许可事项的范围，一方面取消了政府过去实施的大量的不必要的规制，还市场主体和公民个人以自由；另一方面将某些必要的规制转移给行业组织和中介机构实施。只保留少量的，必须由政府实施的，真正属于“公共物品”范畴的行政许可由政府实施，从而促使政府职能转换和转移，促使政府从“全能政府”向“有限政府”转化。

　　二、《行政许可法》限制了部门和地方的许可设定权力，要求建设法制统一政府，以消除法制和市场的部门分割与地方封锁

　　法治政府必须是法制统一的政府，一个法治国家不能允许法制和市场的部门分割与地方封锁。《行政许可法》取消了中央政府部门的许可设定权，对于地方的许可设定权亦加以严格的限制。为了保证全国市场和法制的统一，《行政许可法》还规定地方性法规和地方政府规章不得设定应当由国家统一确定公民、法人或其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或其他组织的设立登记及其前置性行政许可；不得设置有限制其他地区的个人或企业到本地区从事生产经营和提供服务，限制其他地区商品进入本地区市场的内容的行政许可。有利于消除地方保护和部门保护主义，满足中国加入世贸组织时建立统一、开发的市场的承诺，有利于市场主体参与国际国内两个市场的竞争。

　　三、《行政许可法》确立了行政许可实施的公开原则，要求建设透明、廉洁政府，以防止腐败和滥用权力

　　法治与廉政是紧密联系在一起的。《行政许可法》确立了行政许可实施的公开原则和一套相应的制约机制：规定行政许可依据、实施过程和结果的公开制度，规定了行政许可实施机关的说明义务，规定了不同类型的行政许可实施的不同方式，规定了公开听证与征求意见制度等。有利于行政机关减少“暗箱操作”，防止滥用行政权力，保证公众对行政许可行为的知情、参与和监督。

　　四、《行政许可法》确立了许可实施的公正、公平程序，要求建设公正、诚信政府，防止偏私、歧视和政府失信

　　在行政许可领域，保障公正、公平、诚信和信赖保护的最重要的机制是程序。《行政许可法》把规范许可程序作为立法的重要目标，确立了一系列保障公正、公平、诚信和信赖保护的规则和制度。其中最主要的有：将公平、公正确定为行政许可的基本原则；规定对有数量限制的行政许可的公平实施；第三人利益保护；公民合法权益受损须获得赔偿。有利于政府改革管理方式，以公平求公正，以诚信树权威。

　　五、《行政许可法》规定了许多简便、快捷和方便申请人的许可方式和制度，要求建设便民、高效政府，消除政府机关之间相互推诿、相互扯皮和由此导致的效率低下的弊端

　　法治政府应是便民政府、高效政府。《行政许可法》将便民、高效规定为行政许可行为的基本原则，并为此确立了一系列相应规则和制度，其中最主要的有：实施行政许可的主体制度，相对集中行政许可权制度，“一个窗口对外”制度，实行统一、联合、集中办理制度，规范了行政许可的申请、受理、审查和法定程序和期限。有利于行政机关树立服务意识，改进工作作风，提高办事效率，保证政府工作更好地实现和维护大多数人民的最大利益。

　　六、《行政许可法》规定了严格的法律责任，要求建设责任政府，改变行政机关重审批轻监督的现状，防止行政机关怠职

　　有权力就有责任，是法治的基本要求。对行政许可实施监督，是行政机关不可推卸的职责。《行政许可法》对违法、越权以及不遵守法定程序实施行政许可，规定了严格的法律责任。这有利于强化行政机关的责任意识，确保权力与责任的统一，真正做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。古人云：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。贯彻好《行政许可法》会削弱权力、触动利益、加重责任。因此，在其实施贯彻过程中，将会遇到来自传统思维模式、观念、手段、体制等多方面的阻力。

　　为了更好地实施《行政许可法》，推进政府职能转变，加快建设法治政府步伐，特提出以下几点建议：

　　1、在各级行政机关展开深刻领会《行政许可法》精髓，建设法治政府的学习与讨论。除了聘请有关专家学者讲授《行政许可法》以外，建议有关行政机关一把手，旁听行政案件开庭审理，获得对行政机关应如何依法行政的感性认识。通过实例教育，使行政机关尤其是主要负责人深刻认识依法行政的深刻内涵。

　　2、在各级行政机关继续开展检查、整改活动，结合《行政许可法》的贯彻实施，按照建设法治政府的要求，检查对《行政许可法》的重大意义认识，检查行政管理方式变革的认识与制度落实，防止对《行政许可法》削弱权力、触动利益、加重责任的抱怨、畏难甚至抵触的情绪。并在此基础上制定可行的整改措施。以切实改进工作作风，提高依法行政的能力与水平。

　　3、结合国务院要求的四个方面的工作，加强政府法制机构建设。充分发挥政府法制部门的行政监督与行政立法职能，对于地方行政立法以及执法情况实行有效监督。

　　4、全面启动《行政许可法》配套制度建设工程。地方应尽快制定“行政审批监督管理规定”以及与之配套的“行政许可程序规定”、“行政许可听政办法”、“行政许可权集中管理与便民服务办法”、“行政许可监督办法”、“临时行政许可设定规定”等规范性文件，将行政许可法的原则性规定具体化，以保证《行政许可法》的真正落实。

　　（作者系省高级人民法院副院长，中南财经政法大学教授、博导）