绍兴县免费义务教育改革

http://www.sina.com.cn 2004年02月19日11:34 南方周末

　　一位全国人大代表曾经撰文说，“我们不能自叹贫穷而放松对义务教育的责任”。免费九年义务教育应该被立为与我国的基本政治制度、基本经济制度相匹配的一项基本教育制度

　　本报驻沪记者刘建平

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　　不期而至的“免费”

　　2月8日，浙江绍兴县王坛镇中心小学开学了。校门口彩旗飘飘，一年级二班的班主任孙玉清在黑板上写了一个“公告”：从本学期开始，免除80元杂费。

　　一位家长以为自己看错了，揉揉眼睛，抬头又看了一遍，“没错，是免除杂费。”

　　至此，一场全县范围内的免费义务教育改革从幕后走到了台前。这场改革实际上已经悄悄酝酿了半年。

　　2003年10月17日，绍兴县县长冯建荣在全县教育工作会议上宣布了推行免费义务教育的“路线图”：2004 年起，四个山区镇学生免交杂费；2005年起，四个山区镇学生免交书本费，其他镇(街道)学生免交杂费；2006年起，所有镇(街道)学生免交书本费。

　　冯建荣的话一讲完，台下出现了一阵小小的“骚动”。他继续说：“减免的杂费和书本费将全额列入县财政预算。”

　　会场上有人掏出计算器开始算账：绍兴县现有义务教育阶段学生10.2万人，每名学生学杂费从200元到400 元不等，取300元平均数，如果全部免除，需要投入3000多万元。

　　根据绍兴县教育局向记者提供的数据，2006年，实现全县范围内的免费义务教育，县财政将投入5000多万元。

　　作为改革的第一步，2004年率先被免除杂费的“山区四镇”包括：王坛、平水、稽东和富盛。这四个镇义务教育阶段的在校生共19030名。每年免除小学生杂费160元，初中生杂费220元，两项总计，今年县财政将替学生支付347 万元。

　　改革的经费保障

　　2月16日，“山区四镇”的中小学会计到县教育局开会报账，按照安排，本应由学生支付的杂费不久之后将由县财政打到各学校的账上。

　　县长冯建荣在教育改革座谈会上保证，钱不是问题，“现在其他地方还有吃不饱饭的情况，但绍兴不仅能吃饱饭，而且还有结余。”

　　2002年，绍兴县名列全国经济十强县，财政收入24.5亿元。全县财政不仅实现了收支平衡，到年末还净结余 520.5万元。

　　相比于内地很多县市还把实现财政收支平衡视作可望而不可及的梦想，绍兴县显然有足够的底气。

　　但是另一方面，绍兴县各乡镇贫富不均的现象也非常突出。各乡镇因地理位置的不同被分为“山区”和“平原”。“ 山区四镇”是绍兴公认的经济“软肋”。

　　一个背景是，绍兴县直到今年才实现“全县统筹、以县为主”的义务教育管理模式。在此以前，义务教育经费主要由各乡镇财政负担。

　　由此带来的一个现象是各乡镇之间严重的教育贫富分化。2003年，稽东镇教育附加费只有10万元，这个数字相当于教育附加费最多的杨汛桥镇的三百分之一。

　　2003年8月份，县长冯建荣到王坛镇调研山区教育。教育总支书记蒋国炎搬出了账本，他向冯反映的问题：第一是经费，第二还是经费。

　　蒋国炎说，“教育支出一直是全镇财政支出中的大头，占70％以上。镇里拿不出钱时，只好扣下公务员的工资发给教师。”稽东镇的一位小学校长诉苦，“到县里开会，我不好意思坐在富裕乡镇的代表旁边，也不敢像人家那样挺着腰板发言。”

　　绍兴县教育局将每年可用经费的50％给了山区四镇，5年下来，拨款达到4400万元。尽管如此，依然不能解决问题。

　　调研座谈会结束的晚上，冯建荣请山区教师代表吃饭，端着酒杯一一向这些老师敬酒。一位参加了座谈会的教师说， “冯县长以前当过中学教师，他能体会我们的苦处。”

　　蒋国炎回忆，在去年的一次教育会议上，会场照明系统出现故障，大家都以为会议就此结束，但是冯建荣干脆扔掉了讲稿，在黑洞洞的会场里和大家谈教育。蒋国炎说：“全场700名教师没人因为停电离开座位。”

　　从山区乡镇调研回来后，冯建荣下定决心实施教育的全县统筹，由县里面担负起义务教育的主要责任？这之后，一系列财政措施开始启动：

　　从2003年开始，教师年工资实行保底2.4万元，封顶3.8万元；

　　从2004年起，县财政负责教育支出的85％，镇财政负担其余部分；

　　在编教师的工资及县以上的补贴、医保、住房公积金，由县教育局按师生定额和项目标准，计算出各镇(街道)经费额度，由县财政统发到个人账户；

　　财政预算内教育经费占财政支出比例每年提高不低于1.2个百分点；

　　从2004年起，中小学公用经费定额标准提高到初中每生每年350元、小学每生每年270元，并在此基础上逐步增长；

　　对于王坛、稽东、富盛、平水等几个镇，集镇所在地的学校教师补贴提高到每月50元，其余学校教师补贴提高到每月100元，经费列入县财政预算；

　　从2004年起，所有开发区和企业不再享受减免教育费附加的优惠政策。鼓励企事　业单位、社会团体和个人在自愿的基础上捐资助学，对纳税人通过非营利性的社会团体和国家机关向农村义务教育的捐赠，按有关税收政策予以减免。

　　绍兴县教育局的官员说，只有用制度保障财政对教育的支出，才能根本解决长期困扰义务教育的经费问题。某种程度而言，实现了“全县统筹、以县为主”的义务教育管理模式，才为全县免费义务教育改革提供了可能。

　　改革的动机

　　一个难以回避的问题是，从中央到地方，从没有法律规定县级财政必须为义务教育埋单，绍兴县的改革动力来自哪里？

　　在已经免除了杂费的山区四镇，改革得到了家长们的欢迎，但没有出现期待中的热烈。王坛镇中心小学六(2)班的孙柯娜说：“我没觉得有什么区别啊，不就免了80元吗？”孙柯娜过年从长辈那里拿到的压岁钱就有近2000元，她用压岁钱付了杂费。

　　需要说明的是，绍兴山区四镇的“贫困”只是相对的，“贫困”的参照标准是这个全国十强县的富裕乡镇。

　　当地不少家长反映，政府免除义务教育费用的举动让他们感到“温暖”，但这些费用也还谈不上“负担”。

　　另一个情况是，目前每学期免除杂费并不意味着不花钱就可以上学。以一名一年级的学生一学期交费清单为例，全部费用包括：80元杂费；150元课本费；20元信息技术费；80元课外兴趣班费用(自愿，但绝大部分的孩子都交了)。另外，在学校吃午饭的学生要交50元柴火费，寄宿学生还要交住宿费。对大部分的孩子而言，免除的部分只占总费用的四分之一。

　　也许是意识到第一次吃螃蟹还是谨慎一点好，绍兴县刻意对媒体保持了低调，县教育局的官员说，“我们一开始的想法是不宣传，不报道。”

　　这名官员还向记者透露：“在2003年全县教育工作会议上，分阶段推行免费义务教育的方案最初并没有打算列入会议文件，方案是后来加进去的。”

　　上接第4版　

　　2003年9月召开的全国农村教育工作会议上，温家宝总理说：今后衡量一个领导干部任期内的政绩大小，不是光看经济增长指标，还要看辖区内特别是农村地区的教育发展状况。组织部门考察县乡干部，要了解当地学校和教育发展的状况，因为教育是一个地区经济社会发展的综合反映。

　　在温家宝的讲话中，明确将教育与县乡基层官员的政绩挂钩，并通过新华社公开发布，这是一个不同寻常的信号。绍兴县教育局的一位领导汇报工作时看见，县领导在新华社通稿上画满圈圈杠杠。

　　这次全国农村教育工作会议也形成了正式的决议：实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主” 的农村义务教育管理体制。把农村义务教育切实纳入公共财政体系予以保障。

　　评论者认为，正是这个背景促动了绍兴改革者的最后决心。

　　何况，与动辄上亿元“形象工程”相比，分阶段推行免费义务教育的改革花费的成本并不高。2004年，绍兴县财政只要投入350万元左右即可展开改革的第一步；即使到2006年，全县范围内义务教育学杂费免除，财政投入五六千万元，这也只是大型项目投入的一个零头。

　　另外，绍兴县教育改革也是经济发展对相应的公共政策的要求。

　　2003年8月22日下午，县长冯建荣在一次座谈会上说：绍兴在全国十强县中名列第八，但我们也碰到了许多问题，如企业规模日益扩大，但管理跟不上；设备更新了，但操作跟不上……归根结底，还是人的素质问题。

　　冯建荣提出要“跳出教育看教育”，“教育是崇高的社会公益性事业。农村基础教育、义务教育越来越显现出公益性和公共服务性，各级政府、教育行政部门、学校和教育工作者的教育责任和压力将越来越大”。

　　冯建荣曾说，“大量农民离开了土地，如果不关心他们，就是我们现任政府工作人员的失职，就是我们的犯罪。”

　　正是在这样的背景之下，去年，绍兴县为全县的失地农民提供各种专业培训的机会，所有经费由政府承担。同时，发布了《绍兴县外来务工者子女义务教育实施暂行办法》，使该县20万外来务工者的子女拿到了“教育绿卡”。

　　绍兴县免费义务教育改革被当地官员视为是上述政策“水到渠成，自然而然的延续”。

　　不仅仅是绍兴

　　当绍兴县还处于“分级办学、分级管理”的办学模式时，绍兴县周边的义乌、诸暨等地都已实现了“全县统筹、以县为主”的教育管理模式的转变。

　　教育部公布的资料表明，2003年，全国已有94％的县完成了管理模式的转变。经济强县绍兴显然在这项改革中并未占据先机，甚至有些“落后”。

　　在推行免费义务教育改革之前，绍兴县采取的是发放“教育券”的办法，政府只对“四类学生”提供资助：低保家庭的子女，孤儿、烈士子女、五保供养的未成年人。

　　“这只是政府的一种救济行为，惠及面很低。”王坛镇中心小学校长宋汉钧说，去年，该校500多名学生中只有十多人能享受到该政策的照顾。

　　绍兴县与周边县市的财政收入相比处于中等地位。在教育支出方面也并不占优势，该县2004年教育经费支出预测为3.58亿，邻近的杭州市萧山区为4.29亿。与在校生数量相当的县级市义乌相比，教育经费也有差距。

　　事实上，义乌于去年9月份就已经开始尝试免费义务教育改革的途径。

　　义乌市采取的做法是：从2003年9月开始，义务教育阶段的学生，农村按总数的20％减免杂费；城区按总数的 10％予以减免杂费。以后逐步扩大免费义务教育。所需经费由市财政全额列入当年的财政预算。

　　但是，义乌的改革没有像绍兴那样给出明确的时间表。

　　在“以县为主”的义务教育管理模式下，绍兴县被认为是第一个在全县范围内提出免费义务教育的基层单位。

　　绍兴县县长冯建荣认为，免费义务教育的意义是“实现教育公平和促进社会公正。让全县所有乡镇都能享受到绍兴经济发展的成果”。

　　“经济发达地区尝试免费义务教育的改革是一个必然的趋势。”浙江省教育厅基教处的官员肯定了绍兴改革的意义， “但是，绍兴的改革只在经济发达地区适用，在全国范围内，依靠县级财政实现免费义务教育是不现实的。”

　　近年来，在全国范围内实现免费义务教育的呼声一直未绝。2003年全国人大会议上，376名代表联名提议修改《义务教育法》，成为代表联名人数最多的议案之一。代表们要求增加义务教育财政收入来源，以立法保证义务教育经费的落实。有代表直接提出，国家财政拿出60多亿承担农村义务教育的经费。

　　全国人大代表谢丽娟曾经撰文说，“我们不能自叹贫穷而放松对义务教育的责任”。她建议，将免费九年义务教育立为与我国的基本政治制度、基本经济制度相匹配的一项基本教育制度。