外交部领事司

　　编者按：近年来，在国外发生的涉及中国公民的突发事件中，人们总能发现中国驻外使领馆工作人员的身影。无论是从战乱地区撤侨，还是中国人在国外遭遇车祸后的营救，抑或刚刚过去的俄罗斯大火的善后安排，远在异国他乡的中国同胞都能在第一时间感受到中国使领馆无微不至的关怀，感到身为中国人的幸福。应本刊之约，外交部领事司特别写来专稿

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，详细介绍领事保护工作的具体内容，并澄清人们对领事保护的某些误解。

　　从“概不闻问”到以人为本

　　领事保护，指派遣国的外交、领事机关，依据国际公约、双边条约以及派遣国和驻在国的有关法律，在接受国内保护派遣国及其国民的正当合法权利和利益的行为。狭义的领事保护，指当派遣国公民、法人的正当权益在接受国受到违反国际法的不法行为侵害时，使领馆向驻在国当局交涉，以制止不法行为，并给予赔偿。广义的领事保护，还包括领馆和领事官员在国际法许可的范围内，向本国国民提供必要的帮助和协助。国际领事保护实践中的领事保护一般都属广义的一类。

　　中国人移居海外已有2000多年的历史，足迹遍布全世界，我们常说有水的地方就有中国人。但在19世纪70年代以前，中国在外国未设立过外交和领事机构，有中国人的地方却没有领事保护。自明清以来，当时的封建统治者实施闭关锁国和严格的海禁政策，严禁老百姓“出洋”，对海外华侨被任意欺凌、歧视，甚至残杀，采取“概不闻问”的态度，根本谈不上领事保护。1740年，乾隆皇帝对荷兰殖民者在爪哇、巴达维亚（今雅加达）屠杀近万名华侨的“红溪惨案”表态：“天朝弃民，不惜背祖宗庐墓，出洋谋利，朝廷概不闻问”。

　　19世纪70年代以后，清政府开始在外国设立外交、领事机构，1877年派遣驻英法公使和驻新加坡领事。但当时的中国积贫积弱，与外国的领事关系处于不平等地位，对列强侵犯中国主权的强权领事保护无力反抗，对海外华侨的权益不敢也无力进行有效保护。华侨在外国地位低下，广大侨胞深感自己是“海外孤儿”。

　　新中国成立后，废除了一切不平等条约，在和平共处五项原则的基础上发展外交和领事关系，为保护华侨的正当权益做了大量工作。但由于当时国内外形势的局限，到改革开放前，我国在国外共设7个领馆，同外国签订的领事条约只有3个，总共出国人数只有28万人次，领事保护案件数量很少。

　　改革开放后，随着1979年7月我国加入《维也纳领事关系公约》，中外领事关系进入全面发展阶段。目前，我国在外国设立的领事机构共有65个，同外国签订的领事条约、互免签证协定共有140多个。中国公民出境活动日益增多，仅2002年就达1600万人次，各类领事保护案件骤增，新情况层出不穷，如出现了境外劳务人员集体滋事、我公民境外被绑架、小留学生问题等非传统领域的领事案件，案件的复杂性和敏感性也不断增加。我国领事保护工作进入了全方位、多层次的发展阶段，我们的反应越来越迅速，工作力度也越来越大。经过20多年的努力，初步形成了执政为民、以人为本的领事保护工作机制。

　　港澳台同胞都是领事保护对象

　　领事保护的法律依据一般有两个方面：一是与外国签订的领事条约和参加的国际公约等。根据国际法的一般原则，一国境内的外国人受双重管辖，既服从所在国的属地管辖，又服从其国籍所属国的属人管辖，并享受其外交和领事保护。目前，我国已与41个国家签订了双边领事条约或协定（2个尚未生效）。1979年我国加入《维也纳领事关系公约》，其中规定，领事官员于“国际法许可之限度内，在接受国法律规章所规定之限度内，保护派遣国及其国民之利益”，“帮助及协助派遣国国民”。二是国内立法。新中国成立时起临时宪法作用的《共同纲领》明确规定：“中华人民共和国中央人民政府应尽力保护国外华侨的正当权益。”1954年的《宪法》第98条规定：“中华人民共和国保护国外华侨的正当的权利和利益。”这条规定为后来修订的宪法所采纳。此外，我国对海外中国公民合法权益的保护，在《继承法》、《中国公民出入境管理法》、《归侨侨眷权益保护法》和《海商法》等法律中都有明文规定和体现。

　　我国驻外使领馆领事保护的对象是中国公民和法人。中国公民，是指在接受国具有中国国籍的中国公民，包括华侨和港澳台同胞。通常分为两种：一是定居国外的中国公民；二是临时出国探亲、旅游、经商、学习或工作的中国公民。法人是指在中国依法登记，具有法人资格的公司和其他团体及其派出机构。

　　对港澳台同胞的领事保护，是我国领事保护的重要组成部分。如在1997年柬埔寨武装冲突中，我驻柬使馆向包括港澳台同胞在内的中国公民提供领事保护，切实有效地保护了他们的生命、财产安全。再如香港凤凰卫视节目主持人刘海若在英国受伤事件，我亦提供了积极协助。这些案件都在海内外产生了良好反响。

　　我国公民能得到哪些保护

　　领事保护的内容非常广泛，主要包括人身安全、居留权、财产权、劳动就业权、社会福利、人道主义待遇、与我使馆保持正常联系等。具体来讲，主要有：1．协助紧急情况时撤离。当驻在国发生地震等重大自然灾害、政治动乱、战乱或突发事件等紧急情况时，向中国公民通报情况，必要时协助中国公民撤离危险地区，包括办理必要的旅行证件，尽可能安排撤离交通工具等。近两年发生了几起撤侨案。去年6月，当时尚未建交的利比里亚发生政变，我驻利周边国家使馆克服重重困难，协助30多名侨民撤到周边国家。2．协助处理个人意外。使、领馆在中国公民遭遇意外时，特别是涉及人数多、伤亡情况严重的突发性大案、要案，会通过各种途径尽快了解有关情况，并及时通知国内有关部门及亲属，对善后事宜提供必要的协助。去年莫斯科友谊大学火灾案发生后，外交部遵照中央领导的指示精神，立即启动重大领事事件应急机制，及时为遇难学生及家属提供帮助。3．领事探视。领事官员有权探视被拘留、逮捕或正在服刑的中国公民，并在法律许可范围内为其争取合法待遇。4．协助寻亲。驻外使领馆可应中国公民请求，协助寻找在国外失踪或久无音讯的亲友。5．诉讼案件中的协助。例如，2002年我国在新加坡的建筑工人汇款被骗一案，直接受害人超过千人。我国与新加坡政府反复协商，最终促成了新政府介入此案，破例两次延长了受害工人的工作许可证，并追回了部分款项，最大限度地弥补了受害者的损失。当然，中国公民在请求领事保护时，也应承担相应的义务，比如提供真实身份证件，提供真实可靠的情况，提出的要求是合法、正当的。任何不实信息都可能引起不必要的麻烦，甚至引发外交争端。

　　领事保护不能超出限度

　　使、领馆的领事保护是有限度的。驻外使领馆的领事保护受到国际法、驻在国法律等诸多限制：使、领馆没有行政权力，更无司法权力，不能使用强制手段。使、领馆对本国国民的保护，是依据国际法准则、国际惯例等督促接受国执法机关依法办事，公正公平处理。

　　领事保护并非无所不能，在某些情况下，中国驻外使、领馆不能提供领事保护，比如不能为中国公民申办所在国签证和当地居留证、代为谋职或申办工作许可证，不能干预审判或袒护违法行为，不能代为出面解决或仲裁各种纠纷，不能帮助中国公民在治疗、拘留或监禁期间获得比当地人更好的待遇，不能代为支付各种费用，也不能为中国公民购买免税物品。

　　除此之外，使、领馆对本国国民或第三国国民均无庇护权。中国公民有困难可以请求帮助，但不允许躲进使、领馆“避难”。比如2001年，我驻东南亚某国使馆就拒绝了涉嫌抢劫银行的中国公民要求庇护的请求，而劝其投案自首。这样不仅避免使问题复杂化，也不会引起外交争端。

　　为了减少或免除不必要的麻烦，我们建议中国公民出国前应预做准备，包括申办护照、签证，购买机（车、船）票，办理各类必要的保险，了解目的地国的风土人情、气候情况、治安状况、法律法规及我驻该国使、领馆地址和联系电话等，还可以登录外交部网站（ｗｗｗ．ｍｆａ．ｇｏｖ．ｃｎ）查找相关信息。在国外期间，要遵守当地法律规定，注意交通安全，注意防盗、防骗、防诈、防抢、防打等。（编辑：赵利根）：（来源：半月谈）

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