新一届政府成立近一年以来，已经召开了39次常务会议，而没有召开一次总理办公会议。这意味着，高层决策过程向着规范化、制度化又迈进了一步

　　本刊记者/韩福东

　　人们注意到，从2003年3月温家宝主持召开国务院第一次全体会议起，原来熟悉的总

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理办公会议，就没有再在新闻中出现。

　　总理办公会议原为碰头会

　　作为中央人民政府的国务院，是中国最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，它由总理、副总理(若干人)、国务委员(若干人)、各部部长、各委员会主任、审计长及秘书长组成。

　　国务院，具有宪法赋予的“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”；“规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作”等18项职权。

　　因此，国务院会议做出的决策，与最广大民众的切身利益息息相关。

　　事实上，1954年《宪法》只规定了“总理领导国务院的工作，主持国务院会议”，并未就国务院会议的具体形式做出规定。1975年和1978年《宪法》则未对国务院会议形式作任何规定。现行的1982年《宪法》是这样规定的：“总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。”

　　1982年底开始实施的《国务院组织法》第四条表述得更为明确：“国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”

　　也就是说，法定的国务院会议，是指国务院全体会议和国务院常务会议。

　　虽然总理办公会议并未在法律上清晰界定，但大概从上个世纪五六十年代开始，总理办公会议就一直存在。

　　据国家行政学院公共领导教研部教授汪玉凯介绍，总理办公会议的产生，最初是出于工作方便的考虑，国务院领导临时决定碰碰头、通通气，就一些具体的工作问题进行磋商。

　　随着时间推移，它逐渐演变为对重大问题进行决策。

　　近年来，很多与国计民生有关的重大决策，都是在总理办公会议上拍板的。例如，1994年，国务院第44次总理办公会批准了三峡工程筹资方案；2001年6月20日，国务院第105次总理办公会讨论了青藏铁路建设方案，同意该项目开工报告；2002年10月9日，国务院总理办公会，批准了丹江口水库大坝加高工程的立项申请，要求抓紧编制丹江口水库库区移民安置规划。

　　汪玉凯认为，既往的总理办公会议与常务会议在议事内容上重合，没有明确的划分，实际上常常取代了常务会议。

　　更严肃更规范的高层决策

　　2003年3月19日，国务院召开第一届常务会议，对本届国务院领导的工作做了分工，并研究部署了当前需要抓紧做好的七项工作；2004年2月11日，国务院召开常务会议，研究部署当前防治禽流感工作。

　　在不到一年时间，新一届政府已经召开了39次常务会议，召开常务会议的次数远远超过往届政府，并且，会议的具体内容与往届政府的总理办公会议并无性质上的区别。

　　“区别主要在与会人员的确定性上。”毛寿龙说，国务院常务会议较总理办公会议，有更固定的参与人数，除法律明确规定的总理、副总理、国务委员、秘书长外，涉及的部长等其他人士也要列席，而总理办公会议的与会人员范围往往不确定。

　　因此，常务会议体现了决策的严肃性，有助于政治生活的制度化。

　　汪玉凯表示，我国的国务院是世界上最有代表性的几种政府组织形式之一，虽然我国《宪法》规定“国务院实行总理负责制”，但《宪法》同时也规定了“国家机构实行民主集中制的原则”，总理负责制下还辅以全体会议和常务会议的民主形式。

　　因此，国务院实际上是首长负责制与合议制相结合的一种政府组织形式，这也就是为什么重大决策要通过全体会议或常务会议，而不能由少数人进行决策的原因。

　　中国政法大学法学院院长马怀德认为，会议制度作为行政管理的重要组成部分，具有重要的地位。西方很多国家有专门的《会议法》，对于会议的具体程序都用法律来加以规范。

　　更多地通过常务会议来进行高层决策，在毛寿龙看来，将有利于总理更好的实施领导，使国务院的决策更加稳定——我国《宪法》明确规定“总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议”，在总理缺席的情形下，不会召开常务会议和全体会议。而总理办公会议的召集和主持则可以在总理外出时由他人代替。

　　新一届政府的议事规则

　　专家普遍认为，新一届政府在议事规则的规范上，作了努力，这主要体现在2003年3月21日通过的《国务院工作规则》上。

　　《国务院工作规则》有专门的三章，用来强调新一届政府工作的三项基本准则：实行科学民主决策，坚持依法行政，加强行政监督。

　　温家宝也在各种场合多次强调，本届政府履行职责，要严格执行《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国务院组织法》。

　　新一届政府还强调，涉及国民经济和社会发展的重大问题，要组织跨学科、跨部门和跨行业的专家研究论证；并完善重大决策的规则和程序，建立领导、专家和群众相结合的民主决策机制。

　　“现在的情形是，一些重大决策，国务院会先与民主党派、人民团体座谈，再找专家学者进行咨询。这些已经开始逐渐制度化了。”毛寿龙认为，科学民主决策是现代议事规则的题中应有之意。

　　议事规则的变化不仅仅在国务院有所体现，自2003年11月16日中共十六届中央政治局委员第一次全体会议起，中共中央政治局会议的召集时间和主要内容，开始对外公布。在十六届三中全会的议程上，也第一次明确提出由中央政治局向中央委员会“报告工作”。

　　九鼎公共事务研究所研究员张祖桦认为，所有这些转变，和新一届党政领导的施政风格有很大关系。

　　但也有专家建议，目前对议事规则还应进一步规范，比如《国务院工作规则》的全文应该对外公布，并且其制定应该通过全国人大。议事的程序，也应更加透明，有详细、明确的法律规定。

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