今年2月4日，金华市公安局正式推出《关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》（以下简称《意见》），该《意见》明确了卖淫嫖娼的界限，规范了执法行为。作为国内第一个推出行政处罚量化标准制度的金华市公安局，一夜之间成为传媒关注的焦点。一些知名网站的论坛上，也引来众多网友的口水战。

　　同居通奸不是卖淫嫖娼

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　　这一《意见》最引人注目的地方有两处：一是家庭成员、亲友之间带有彩头（少量输赢）性质的活动，可不以赌博追究，而是通过宣传教育加以引导；二是严格区分通奸、非法同居与卖淫嫖娼的界限，禁止对熟识人员之间通奸关系或非法同居关系按卖淫嫖娼处理。

　　《意见》将“小搞搞”界定在输赢数额在50元以下或单次压注一元以下，对这类行为应以批评教育为主。

　　争议也由此而起。叫好者称此举是“人性化法治”的体现，反对者则斥之为荒唐。

　　知名律师邱宝昌认为，对于在家庭成员、亲朋之间娱乐中带有少量输赢的活动不应该认定为赌博。因为亲朋好友之间玩牌带“彩头”不是为了盈利，其目的是娱乐，且时间是特定的，人群也是特定的。所以对没有社会危害性的行为就不应该看做是赌博。

　　但是他的同行，另一位律师李茜则持反对态度：赌博是一种陋习，容易引发社会问题和刑事犯罪，我国法律明令禁止一切形式的赌博行为。尽管民间的“小搞搞”活动具有一定的遍性，但从法律的角度来讲，既然是与法律相抵触的，就应当被取缔。

　　记者在采访途中，金华的一名出租车司机曹先生说，前几年他曾经因为和亲戚小搞搞被派出所罚了钱，现在听说公安局对这种情况不再处罚，表示将信将疑。他说，如果这是真的，确实是一件好事，法律应该尊重民间的风气，赌博也要看到底有没有危害社会。

　　对执法随意说不

　　《意见》的起草人之一、金华市公安局法制处处长吴益中告诉记者，这一制度在金华已经悄悄试行了一年。

　　据吴处长介绍，2002年十六大结束后，公安部组织全国民警展开“全面奔小康，公安怎么办”的大讨论。执法随意、执法不公的问题被认为是需要重点整改的一个热点，金华市公安局局长楼志浪闻讯后，带领法制干部对此进行调研。

　　调研组通过分析案件材料，召开座谈会和走访有关部门后，认为要遏制执法随意性现象，必须从公安机关内部对行政处罚的自由裁量权进行有效监督控制。首先要对处罚标准进行分类量化，以便于办案民警操作。

　　经过一番准备，去年4月份开始，金华各县市区选择试点单位进行运作。

　　由于公安的行政管理范围十分广泛，金华警方选择了赌博、卖淫嫖娼、偷窃、无证驾驶和违反互联网营业场所管理5大类违法行为，对这5种行为实行行政处罚自由裁量基准制度。金华市公安局的统计数字表明，该局每年的治安处罚数量有10余万起，而这5种行为占总数的80%以上。

　　吴处长说，行政处罚的自由裁量权，是公安民警办案中经常行使的一项权力。但长期以来，由于自由裁量的空间幅度较大，处罚时人为的干扰因素较多，“人情案”、“关系案”、“油水案”往往因此而滋生，在一定程度上损害了警方的形象，也影响了法律的严肃性。

　　他说，举个很简单的例子，以往，四个人赌博被抓，会出现一个罚3000元，一个罚2000元，一个只罚500元甚至不罚都有可能，这叫当事人作何感想？人们只会对公安机关产生负面评价。

　　标准细化便于操作

　　吴处长坦言，一些经济不发达地区公安机关的财政拨款不足，要从罚没款中返还，有的还曾制定罚款指标。因此，有部门和民警在执法中受利益驱动影响，对轻微违法行为动辄处以高额罚款。另外，这种作法也易让人滋生“有钱就能摆平一切”的念头。

　　他说，《意见》的出台，就是要更加细化标准，堵住人为、随意性造成的漏洞。

　　记者在翻阅《意见》时注意到，在处理赌博行为的条款中，除了仔细按赌博的数额、次数划分相应的处罚“档次”外，对于赌博的场所、情节及骗赌等行为都有明确的处罚标准。

　　再比如，熟人之间发生性关系算不算卖淫嫖娼？卖淫嫖娼该不该拘留？

　　对这些公安机关内部曾有一定争议的问题，金华警方通过所推出的新标准，严格区分通奸、非法同居与卖淫嫖娼的界限，禁止对熟人之间通奸关系或非法同居关系按卖淫嫖娼处理。对卖淫嫖娼行为的处罚自由裁量空间进行合理分割，将违法行为分为几个档次，每个档次给予不同的认定和处罚。

　　这些档次包括：介绍、容留卖淫嫖娼二人次以上，明知患有严重性病而卖淫嫖娼，要依法追究刑事责任。

　　另外，介绍、容留卖淫嫖娼一人次，报送劳动教养或处以治安拘留10日以上并处罚款5000元以下处罚；卖淫嫖娼二人次以上的；卖淫嫖娼且患有性病的；明知对方为未成年人而向其卖淫嫖娼的应报送收容教育。

　　……一些干警认为，各地的经济文化水平发展不一样，这样的划分和处罚标准基本上符合金华的实际情况，也更便于操作。

　　专家说法

　　明确标准是好事

　　中国科学院哲学社会科学部研究员王树人：作为个体的执法者，如果素质不高，就容易偏离法律的精神，在执法中掺入个人因素，于是就出现了“处女嫖娼”、“夫妻嫖娼”的荒唐事。执法机关面对现实，在法律的框架内进一步明确执法标准，这样才能更好地执行法律，赢得公众的尊重。

　　内部规章最好公开

　　浙江大学法学院教授章剑生：金华公安机关有这样一个裁量基准，首先是一个对自身权力的控制，这无疑是一个进步，是执法公平和公正的一种体现。作为一个内部规章，也给了基层的办案警察一个操作标准。

　　由于这个裁量基准目前只是一个内部规章，而没有向大众公开，随时都有可能收回，这是一个弱点。如果能够公诸于众，便于老百姓监督，就会更加彻底。另外，金华警方的做法值得其他行政机关学习，尤其是在中国这样一个发展差异很大的国家，各地都应该参照当地实际，在法律允许的范围内制定相应的自由裁量基准。

　　卖淫嫖娼：从罚款到死刑

　　在金华采访时，记者与一位资深警官有以下一段对话：

　　记：如果有人参与卖淫或嫖娼活动，该如何处罚？

　　警：从罚款到判处死刑都有可能，当然，这要看具体情况。

　　记：如果只是一般的违法，不需要送交检察院和法院追究刑事责任的呢？

　　警：公安机关处罚卖淫嫖娼的权限可以从处以5000元以下罚款、治安拘留到劳动教养。

　　记：这是否意味着，对于这样的行为，警方既可以只罚一元钱，也可以送劳教三年？

　　警：从理论上讲确实如此。顺便纠正一下，劳教最长可以达四年，如果他在劳教期间表现不好的话。

　　记：如果是处罚赌博呢？警：和处理卖淫嫖娼差不多吧，罚款最高是3000元以下，还有没收赌资。

　　这位警官承认，在处理卖淫嫖娼、赌博和小偷小摸等违法行为时，公安机关确实拥有相当大的自由裁量权。甚至有时候一个民警心情不好，谁撞上了谁倒霉。“这些对于办案人员来说也许没什么，但对当事人的影响就大了。”他说。

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