李津燕

　　城乡统筹协调发展是全面建设小康社会的一项重要任务，是完善社会主义市场经济体制的一个重要目标之一，是解决“三农”难题的基础和关键。

　　实现城乡统筹的前提是正确认识“三农”问题。

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　　一是正确看待农业增加值在GDP中的比重。有人认为农业在国内生产总值中的比重小，GDP的增长主要靠非农产业，有意无意轻待“三农”问题。我们要认识到，农业在国民生产总值中的比重逐步下降，是现代社会经济发展的必然规律。但是，无论它的比重如何下降，它的基础地位不会改变，它在保障食品供给方面的地位仍然不可替代，这些作用不是GDP的几个百分点所能比拟的。二是正确处理“三农”与加快工业化、城镇化进程的关系问题。我们的工业化任务还远未完成，城市化水平还比较低。许多地方提出“工业兴市”、“工业强市”，大力推进工业化、城镇化进程，这是完全必要的、正确的。但不能因此而忽视农业，漠视农村，歧视农民。因为如果农业不发展，农民不增收，农村购买力不提高，扩大内需和社会消费就会受到很大制约，工业产品和服务产品的销售及增加的市场空间就不会很广阔；如果农业劳动生产率和农村生产力没有大幅度提高，农民收入增长不快，农业人口就不可能大量转移到非农产业和城镇，工业化、城镇化步伐就不可能加快。我们既要看到工业化、城镇化对解决“三农”问题的反作用，又必须认识到“三农”问题对工业化、城镇化的制约和基础作用。三是正确对待新时期的农民。长期以来，农民为国家工业建设和城市发展作出了很大贡献。现在要发展，要增收，但抗御自然、市场风险的能力低，市场组织化程度低，需要得到全社会关心、支持、尊重和爱护。目前，农民的收入和生活水平明显落后于城市，农村教育、科技和文化、卫生等事业的发展水平也明显落后于城市，“城乡统筹”必须从根本制度和体制上解决农民的身份歧视和社会地位问题，在义务教育、户籍管理、迁徙自由、市场准入、劳动就业、公共用品使用和民主参与等诸多领域，取消对农民的歧视性限制，实现农民身份的战略转型。

　　城乡统筹发展必须扫除的障碍是打破城乡“二元结构”。

　　城乡统筹，最大的障碍就是长期存在的“城乡分治”。只有将横亘在城乡之间的各种壁垒下决心撤除，城乡自然资源、社会资源和人力资源才能在更大范围、更高层次上实行优化组合。

　　打破“二元结构”，一要统筹城乡生产力布局，提高农村生产力发展水平。现在，城市和农村是生产力发展的两个层面。从经济地位和经济总量看，城市处于中心地位，占有了国民经济总量的80％以上；而农村则占有人口和地域空间的大部分，生产力密度低，人均占有资源少，明显处于弱势地位。要改变这种畸形结构，就必须按照城乡统筹方针，在研究和配置生产力时，把城市和农村紧密联系起来，综合权衡，通盘考虑。要在充分有效地利用城乡资源，提高劳动生产效率和经济效益的前提下，正确处理工业与农业、城市工业与农村工业的关系，实现城乡生产力布局的合理化，发展农村生产力。要在地域上打破城乡的界限，在城乡之间全方位地构建统一开放、竞争有序的市场体系。二要加快户籍制度改革，建立城乡统一流动的户籍制度，真正做到城乡居民在就业和其他发展机会面前平等竞争，使农民不再成为一种身份标记，而仅仅成为一种职业称谓。

　　城乡统筹发展的关键是构建保护“三农”的“三大体系”。

　　加强城乡统筹，切实解决“三农”问题，必须尽快改变国民经济发展倚重工业和城市的倾向，以及国民收入分配格局重工轻农、重城轻乡的现象，从根本上调整国民收入分配格局，构建政府对农业的支持保护体系。

　　农业投入体系。农村有资源，无资本；农民不缺乏向社会贡献财富的能力，但农村缺乏表现农民创造财富价值的货币。给农村以资金，实际上是给城市以市场。因此，统筹城乡发展，最要紧的是统筹城乡投入，调整国民收入分配和财政支出的结构，形成支农资金稳定增长的机制。一是政府的基础设施投资要向农村倾斜。财政预算内基础设施建设投资要把农村作为一个重点，一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。长期建设国债要加大对农村公共设施投资力度，重点解决农村水、电、路问题，既改变农村面貌，又扩大内需，拉动经济增长。治理大江大河的投入应视作公益性投入，不能仅算农业投入。二是财政对农业的支持力度要强化。各级财政对农业的净支出比例和增长幅度应逐步上升，财政支出支农比重在“十五”期末要比现在提高2－3个百分点。要整合财政支农投入，改进财政支农资金的使用方式，完善财政支农资金管理体制。三是农村金融发展的政策取向要明确。要关注增加农村信贷投入，进一步完善农村金融服务的组织体系，进一步改善农村金融服务环境，降低“三农”贷款门槛。要引导商业银行恢复和扩大农贷业务，研究以财政资金作补贴，带动各类民间资金和银行资金投向“三农”项目。农业发展银行要成为与国家“三农”政策相对应的、全面支持农业发展的政策性银行，对农业和农村基础设施建设、农业产业化经营、农村非农产业发展各方面全方位支持。要深化农村信用社改革，使其真正成为支持“三农”的资金投入主渠道。要建立支农信贷资金合理使用的约束机制，杜绝农业资金“农转非”。

　　农村政策体系。一是稳定基本政策。要认真贯彻《农村土地承包法》。在真正赋予农户长期而有保障的土地使用权的前提下，坚持“自愿、依法、有偿”原则，稳妥有序地进行土地流转。注意改革土地征用制度，把现行强制性的行政征用行为转变为交易性的市场购买行为，提高土地征用补偿标准，按一定比例返还土地出让后的净收益，妥善安置“失地农民”。从根本上确认农民市场主体地位，完善农村社会主义市场经济的微观基础。切实保护农民的权益，不得侵犯农民的土地承包权、生产经营权和产品处置权等。注意完善双层经营，特别是大力发展专业合作组织和行业协会，提高农村自我服务能力。二是完善扶持政策。要健全农业补贴制度，充分利用WT0规则的国内支持空间、“绿箱”政策，对农业进行补贴。特别是要重视对粮食主产区种粮农民的直接补贴，把用于粮食流通等领域的补贴改变为补贴生产环节。三是落实减负政策。农村税费改革，要巩固成果，防止反弹；抓紧进行配套改革，建立减负的“长效”机制。

　　农村保障体系。城乡统筹，必须改变在社会保障上重城市、轻农村的倾向。由于城乡之间、工农之间在生产社会化程度、就业结构、社会分配结构、收入消费结构等方面还存在着明显的差别，因而城乡和农村的社会保障不可能采取一个统一模式，农村不能照搬城市的办法。当前可以着手抓好以下工作：一是健全农业保险机制，要求中央财政加大对农业保险的投入力度，根据农业保险业务量，按比例建立国家农业保险基金，对地方农业保险进行再保险或补贴，各级政府也要对农业保险进行补贴。二是解决贫困地区农民的最低生活保障问题。现在一些经济发达的省份已经出台了这方面的政策，争取由中央出资，解决贫困地区农民较低生活保障问题，使社会救济工作规范化、制度化。三是逐步将进城民工、个体工商户、乡镇企业职工分门别类纳入社会保障网络之中，免除他们的后顾之忧。

　　（作者系省委党校副教授、武汉大学博士生）