尽管中国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但是事实上，中国各地区、 各层级的地方政府大都在不同程度上举债或负债经营

　　国务院发展研究中心宏观部课题组

　　债务

美妙时光产权酒店 紫光台式电脑 小户型主阵容揭晓 多媒体互动学英语

　　目前，全国各地、各级地方政府大多负有各种各样的债务。

　　所谓地方政府债务，是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义 务。

　　目前，地方政府所负债务的具体形式主要有：

　　·由地方政府出面担保或提供变相担保(如以地方人大会议通过《决议》的形式)，为企业向银行贷款融资提供方便 (虽属或有债务，但规模最大)；

　　·因征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金存在缺口(属于隐性债务)；

　　·粮食企业亏损挂账(目前一些地方政府预期最终将由地方政府承担大部分损失)；

　　·拖欠中小学教职工工资(直接债务)

　　·地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种"白条"(直接债务，但由于是地方政府各部门分别干的，因此 地方财政部门也不掌握全部情况)。

　　特点

　　目前地方政府的债务问题正在日积月累，情况十分复杂，其特点主要表现在以下几个方面：

　　1.规模庞大，结构分散

　　目前地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，在某些地方，地方财政已经超负荷运转。

　　与此同时，地方政府的举债行为又十分分散，不仅不同程度地负有各种债务，而且均有不同形式的举债欠账行为。并 且，地方政府的层级越低所负债欠账的相对规模越大，债务负担相对越重，越容易直接引发各种社会问题。

　　2.隐蔽性强，透明度差

　　由于目前地方政府举债属于非法或违规行为，直接违反《预算法》等相关法律规定，因此在举债问题上大都巧借名目 ，遮遮掩掩，再加上缺乏必要的信息披露机制，谁也说不清楚规模究竟有多大。

　　3.缺乏统一口径，缺少预警机制

　　目前对于地方政府的负债欠账项目，各级政府均缺乏统一的统计数据，甚至连统一的统计口径都没有。由于缺乏具体 的统计数据，因此，不仅地方政府负债的真实规模无法统计，而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用，债务预警机制因而 也无法建立。

　　4.违约率高，负作用大

　　由于地方政府在任何债务关系中都属于强势一方，因而地方政府的债务违约率通常是最高的，这不仅带头破坏了金融 市场的信用秩序，而且也严重危及地方政府的信誉和权威，从而对社会稳定构成不容忽视的潜在威胁。

　　5.缺乏统一管理，呈现加速倾向

　　尽管近年来中央及各级政府做了大量工作，也试图控制和缩减地方政府债务，但由于缺乏统一的地方债务管理机构和 科学的管理办法，规模呈加速上升趋势。

　　成因

　　1.各级政府之间事权划分不清，地方政府收入减少、任务加重

　　1994年在实行分税制改革时，中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行，尤其是各级地方政府之间的事权划 分工作几乎没有展开。与此相对照，财政的集中度却大幅度提高。中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22％ 大幅提高至2002年的54.9％。与此同时，省级政府集中的财力也从1994年的16.8％提高到2000年的28.8 ％。

　　近年来，一方面，地方政府公共管理职能和经济发展任务不断加重，地方政府层级越低增加开支的压力相对越大，一 些重大改革措施(如出口退税改革)虽然在方向上是正确的，但在客观上却加大了地方政府的财政支出压力；与事权和开支相 比，地方政府的财源明显不足，因而不得不举债度日。

　　2.地方政府职能转换不到位，行政机构繁杂、人浮于事

　　地方政府职能转换不到位，地方政府的作用与市场作用的关系尚未理顺是地方政府债务膨胀的深层次原因。目前，地 方政府仍然做着许多本应由市场、由企业去做的事情。地方政府职能越位必然导致其债务负担不断加剧。

　　3.地方行政层级过多，地改市后财源匮乏

　　目前，我国行政架构由中央-省-市-县-乡(镇)5级组成，地方政府行政层级过多不仅导致行政效率不高、财政 供养人口负担过重，而且使得地方政府的财源受到很大制约。一大批"地改市"是由过去作为省级政府派出机构的地区行署变 为一级地方政府；还有一部分是从原来的县或县级市升格为地级市。这些新兴的地级市，一方面，行政机构扩充扩编，人员福 利待遇升级，财政负担加剧，城市基础设施也亟待建设；另一方面，其所拥有的财源又十分有限，经济基础薄弱。

　　4.财政金融体制不健全，地方政府缺乏必要的融资渠道

　　目前中国的财政金融体制不健全，作为金融市场上的一大类融资主体，地方政府缺乏必要的正规的融资渠道，在不得 已的情况下，只得通过各种非正规渠道进行变相举债、违规融资。

　　5.信息披露机制不完善，缺乏对地方政府的信用评估

　　目前地方政府在财政收支状况、资金使用情况以及投资的经济社会效益等方面缺乏规范的信息披露机制，市场上也缺 乏专门针对地方政府这一投融资主体的信用评估以及针对地方建设项目的社会经济效益进行的后评价制度。

　　6.行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部行为短期化

　　目前，我国基本上仍然沿袭着计划经济时期的行政管理体制，干部人事制度的初步改革虽然解决了干部终身制的问题 ，但同时又出现了干部行为短期化现象。这种现象在地方政府领导层中表现得尤为突出。一些地方政府领导为了在有限任期内 表现"政绩"，获取政治资本，不惜一切大肆融资举债，用于"形象工程"和"政绩工程"建设。这些工程干好了，领导就可 以"上去"；干不好就"到别处去"；而无论干好干坏，领导者本人都不必为当地政府所欠债务负责，因此，地方政府领导在 举债时往往毫无后顾之忧，只管借钱举债而不计成本、效益，更不计风险。

　　对策

　　由于地方政府债务种类繁多，成因复杂，再加上地方政府又无法破产，因此无论是摸清真实情况还是彻底清理整治都 比处置银行不良资产更加困难，必须调动多方力量，采取综合配套措施积极慎重来处理。

　　·组织大规模债务登记调查，编制地方资产负债表

　　目前，有必要像20世纪80年代初期组织大规模全国性的"经济结构调查"那样，在全国范围内开展一场地方政府 债务的全面检查和调研，编制各级地方政府的资产负债表，全面清查各级地方政府所欠债务，摸清债务链及债务规模的真实情 况。

　　为了全面、真实地查清地方政府债务的实际规模以及债权关系等具体情况，中央政府可以实行公开的债务登记制度， 并宣布登记期限，对逾期不进行登记的债权人，中央政府不再予以特别保护。

　　·区别不同类型债务，有针对性地研究应对之策

　　在全面深入调研的基础上，应区分不同的债务类型，针对经常性债务和融资性债务，直接债务和间接债务，显性债务 和隐性债务分别研究制定不同的处置办法。

　　应当注意的是，需要注意区分应急性措施和制度性措施，防止为解决眼前的债务风险所采取的应急性措施而导致出现 更大的制度性风险。

　　·细化地方政府事权，进一步明晰各级政府事权界限

　　要深入研究社会主义市场经济条件下地方政府的职能划分与事权界定，重点研究中央政府与地方政府之间以及各级地 方政府之间的事权划分，在充分深入研究的基础上制定相关法律法规，从法律上明确各级政府之间的事权划分。

　　·加快地方政府职能转换，以减轻地方政府的债务负担

　　按照社会主义市场经济的要求和相关法律对于地方政府职能和事权的规定，加快推进地方政府的职能转换工作，将地 方政府的职能从广泛的经济发展与经济建设任务转换、收缩到有限的公共管理和服务职能上来，将经济发展与经济建设的任务 更多地让渡给市场，让渡给企业和中介组织。

　　精简地方政府行政机构，压缩调整地方行政区划

　　在大力推进城市化进程的同时，可以考虑通过采取撤县建市，撤乡并镇，变"市管县"为"市县分治"，减少地方政 府行政层级等方式，精简地方政府行政机构数量，扩大地方政府的管理幅度，达到精兵简政、节约行政开支的目的。

　　·建立信息披露制度，增加地方财政与地方债务的透明度

　　为了有效地控制地方政府债务的规模和风险，有必要建立规范的信息披露制度，通过法律法规明确规定地方政府必须 对其地方财政和地方债务方面的真实情况进行披露，不仅要对中央政府和当地人大进行披露，而且要向大众传媒和社会公众进 行披露。凡不能真实披露有关信息的地方政府，其干部晋升和投融资行为等都应受到严格限制。凡故意隐瞒重大信息者，应依 法给予行政处罚，直至法律惩处。

　　·建立统一监控体制，分级管理各级地方政府债务

　　为了有效监控地方政府债务，中央政府和各级地方政府都应建立统一的监控体系，由专门机构和专职人员对地方政府 债务进行定期统计和动态监控，随时把握本级政府和下级政府的债务规模、债务结构和风险状况。

　　·建立财政风险预警体系，开展对地方政府信用评级

　　为了准确把握和科学分析地方政府的债务情况，应在统一建立科学的统计指标的基础上，建立地方政府债务的内部预 警体系，运用负债率、偿债率等监控指标对本级和下级地方政府的债务风险进行早期预警机制，并规定合理的债务安全线。与 此同时，充分发挥市场机制的作用，鼓励信用评价机构对各地、各级地方政府进行信用评级，以加强市场和社会对地方政府发 债行为、债务规模和债务风险的监督和约束。

　　·完善行政管理体制，改革地方政府干部制度

　　应按照社会主义市场经济的要求，进一步完善地方政府的行政管理体制，将地方政府的债务考核和信用评级纳入地方 政府的政绩评价范畴；同时，加快干部人事制度改革，将地方债务的管理水平和地方政府的信用评级状况纳入地方干部的业绩 考核范畴。

　　·积极组织清欠，削减隐性债务

　　在一系列准备工作的基础上，有必要象1991年中央银行清理"三角债"那样由中央政府牵头，组织各级政府进行 一次大规模的清欠活动，并按照职责划分和偿还能力采取不同的解决办法。

　　·开通地方政府公开发债渠道，规范地方政府融资偿债制度

　　在采取上述措施的基础上，应当设法将地方政府的隐形举债行为显形化，只有"开正门"，才能够堵"旁门"；只有 开通规范、合法的举债渠道，才有可能堵住各种隐形、违规的借债融资渠道。因此，有必要尽早修改《预算法》及相关法律法 规，从法律上容许地方政府在具备一定条件的情况下以规范的形式发债借贷。

　　为稳妥起见，建议首先选择一些经济发展较快、市场比较发达、偿债能力较强的大型城市和沿海城市进行试点，最初 阶段应将发债限制在"市政建设债"领域之内。

　　(本文是国务院发展研究中心宏观经济研究部地方债务课题组提交给"地方债问题国际研讨会"的讨论稿的部分内容 ，标题为编者所加)