本刊记者 张哲诚

　　今年，由国家主席胡锦涛亲自签署的“一号文件”—《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》在2月9日正式发布，文件直接锁定“三农”，反映了亿万人的心声，把人们对“三农”问题的关注和冀望都提高到前所未有的高度。

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　　的确，“三农”问题一直是我们的心头之患。

　　让人大惑不解的是：经过20多年的改革开放，中国经济高歌猛进、城市人民生活水平大幅提升的同时，农民收入却增长迟滞，从土地承包时的快速脱贫致富到大部分重又沦为低收入群体。据一些地方“脱富返贫”调查的数字显示，情势不容乐观。可见，“三农”之患不但没有减轻，反而进一步加剧为国民心头大患，成为中国全面实现小康、迈向现代化道路上的一个瓶颈。

　　国务院发展研究中心农村研究部韩俊部长承认：就客观结果而言，没有农民的巨大牺牲，中国经济发展就难有目前的局面。

　　回头反思国家经济发展的路径，我们的问题是，是否因为经济发展了，就能说明当初的制度设计一定是“最优”选择？是否一定没有两全其美之策？然后从现在看未来，能否避免、如何避免继续以牺牲农民来谋求发展，挽回历史的尴尬？

　　先来看看问题是如何紧迫起来的。

　　现实问题和制度演进

　　当然一切都是围绕土地展开的。前面的历史先不看，从上世纪80年代初农村全面推行“家庭联产承包责任制”时说起。尽管当时规定土地所有权归“集体所有”，但部分使用权和收益权通过“联产承包”的方式落实到农民手上，还是极大激活了农民的生产积极性，根本解决了建国以来的“吃饭问题”。与此同时，随着城市化的发展，土地作为资本的价值在城市扩张中慢慢显现，仅从土地产出中寻求收益的农民因为没有土地产权，也就不具备按照土地市场价格自主交易的权力，自然享受不到土地升值带来的收益。而以土地“集体产权”的“代理人”身份出现的县、乡或市级政府则以极低补偿从农民手上大量征得土地，将其变成各类以开发为目的的商业用地。从1987年到现在，大概有2300万亩土地被征用，有3000～5000万农民部分失去了土地。

　　至上世纪末，以各种形式侵犯农民土地权益的问题日益激化。尽管在制度层面已经确立了农村土地的承包关系(从开始15年的土地承包期改为后来的30年)，但侵害农民土地承包权益的事件还是层出不穷。在一些地方的具体表现有：根本没有落实30年承包期的政策，仍是三五年调整一次承包地；落实了数量，但是没有落实承包地的具体位置；以欠缴税费为由，胁迫农民放弃承包地；以各种理由强迫农民流转土地；眼红农民承包得利，以各种借口撕毁承包合同；因农民外出务工而剥夺农民土地承包权等等。

　　农民生计赖以维系的承包权益为什么这样容易受到侵犯呢？

　　来自美国农村发展研究所的一个律师小组(受中国政府邀请前来监察中国农村农民权益保障问题)的报告揭示了一个令人吃惊的情况，根据这支律师队伍1999年对17个省的1700多名农民进行的调查发现，只有38%的农民获得了土地合同。这与中国省一级政府宣称的“99%的农民已经获得了土地合同”出入极大，这引起了中央高度重视，随即推行了更有力的措施来保障农民权益。该研究所的法律专家也认为，保护农民土地权利是提高农民收入和农民生活水平的关键。

　　两年之后的2001年，律师团在全国范围内做的再度调查显示，真正拿到土地承包合同的农民增加至50%，而只有其中40%的人(即全部的20%)表示有信心对自己的土地进行长期投资。可见，保障农民权益的“更有力”的措施仍然很有限。

　　曾经让农民欢天喜地的承包制施行了20年左右，但众多农民承包权益仍没有真正确立和稳定下来(很多农民即使拿到承包合同，也可能被村干部的一纸征地说明而剥夺土地)，这不免让人遗憾。而农民频频被侵权、农村纠纷不断、上访频密也就可以理解了。针对这些问题，迫切需要对农村土地承包予以法律规定，使广大农民的土地权益真正得到法制化的保障，于是，《农村土地承包法》出台，并于2003年3月1日开始正式实施。

　　法律制定了一系列保障农民土地权益的规定，比如，不得非法变更、解除承包合同；在承包期内不能收回、调整承包地；“土地承包经营权”可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，等等。

　　对于新法的颁布，经济学家厉以宁给予高度评价，认为是继土改、包产到户以来中国土地制度的第三次创新。那么这次农民权益可以借由法律保障而稳固了吧？却仍有学者不以为然，认为中央关于三农问题虽然文件很多，力度不小，但一谈落实就打折扣，不少调查报告都突出谈到基层政府对国家政策的抵制。

　　而事实证明农民的土地承包权益并未真正稳固，否则怎么说农民很好被“糊弄”呢？有这样一桩土地纠纷：某村村长得知该村不久要修公路，有片土地要被征用，法定的补偿款相对较高，于是他找到这片土地的承包户，表示要拿出另一块相等面积的土地来交换，这个农民不明真相就答应了，互换之后，这块土地随即被村长拿出去作价交易，收益可观。这个农民得知被欺，不服上告，但村长“坦然”表态：“我们是在双方自愿基础上的互换。”任何去过农村调查的人都会发现，类似这样“说不清是非”的例子在农村数不胜数。这还算是一种“文明”、“合法”的欺骗行为，其他用违法野蛮手段来侵害农民利益的，又有多少真正受到了法律制裁？

　　可见，《土地承包法》同样受到基层既得利益者的抵制或阳奉阴违。各种因土地纠纷引发的上访依然层出不穷。中央再次痛下决心，在十六届三中全会上首次明确提出，中国要实行世界上最严格的耕地保护制度。本来一年一次的农村工作会议，也在去年开了两次。

　　一方面是农民土地权益继续受到侵害；另一方面是粮食连续减产、城乡收入差距进一步拉大，农民负担沉重、收入增长迟滞，甚至返贫。“三农”问题空前紧逼。新年刚过不久，心系于民的温家宝总理透露了自己心中“三最”：其中最关心的是群众权益保障的问题；最难的是三农问题，认为政策还不够直接有力。

　　紧接着就是“一号文件”发布，从支持农村建设、减轻农民负担方面空前直接有力地给予了许多政策支持，文件旨在解决农民增收问题，被认为是含金量很高的政策。再度显示了中央解决三农问题的强烈意愿和决心。

　　根本问题难以回避

　　“一号文件”的及时颁布无疑是令人振奋的，但是当看到文件最后对各级政府提出的要求—“确保各项增收政策落到实处”的时候，依照过去经验，随之而来的疑虑就是：谁来落实执行？谁来监督？如果还是由那些以国家和集体“代理人”身份剥夺农民的人来执行，他是否会因为中央的“用心良苦”从而“良心发现”？还是照钻政策的空子？

　　按照北大中国经济研究中心教授卢锋的看法，在现行承包制的框架下，因为没有土地产权，只有使用权，致使农民的命运更多维系于村干部的道德水准，如果他是“好人”，农民则受益，反之则受损。

　　对于“一号文件”，中国社科院人口与劳动研究所所长蔡认为它尽管很重要；但人们如果冀望它治本，就不现实了。

　　学者蔡未名则认为，“文件”的正面意义显而易见，但要真正解决三农问题，大幅提高农民收入，根本办法是使农民充分享有对土地的使用权、处置权和收益权，从而第三次全面“解放农民”(第一次是土改、第二次是土地承包)。

　　蔡认为，实行“包产到户”实际就是一次“产权革命”，只不过不够彻底，而在后来的20多年中又未能“与时俱进”彻底解决产权问题，使得农民未能享受到20多年来的土地价值收益，这部分被“剥夺”的收益在2万亿元以上。而在三农问题日益激化的现在，产权制度改革已经是一个“绕不过去”的问题。并且，对于农业产业化、农村人口转移等被公认为解决三农问题的主要出路，都必须以此为前提。

　　北大中国经济研究中心周其仁教授也赞成“减轻农民负担”的政策，但同样认为“减轻农民负担”不但不能替代“进一步清楚界定农民产权”，而且要以产权界定为基础。

　　关于这个问题，近一个时期以来争议不断，显然争论还将继续下去。尽管人们还无从结论此乃“善策”抑或不是，但当问题逼近的时候，重要的仍是面对。