《瞭望东方周刊》记者于津涛报道

　　需要警惕的是既得利益集团利用其影响力，以改革之名为其获取更大利益谋取合法的改革通道，从而主导改革的路径

　　“要注意防止既得利益者阻碍改革的进行，因为局部利益往往会妨碍某些全局性改

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革。执政党必须从全局来考虑协调利益之间的关系。”

　　2月17日，著名经济学家吴敬琏在出席“预测与展望:世界2004中国年会”时作出了如上表述。这是继2001年3月吴敬琏撰文指出“要警惕既得利益者的反抗，中国改革要警惕落入‘权贵资本主义’泥坑”后，第二次公开反击既得利益集团。

　　警惕既得利益者成为改革的“拦路虎”,并非仅仅吴敬琏持有的观点。深圳大学管理学院院长黄卫平教授在接受《瞭望东方周刊》采访时提出这样一个问题:不同利益集团的形成必然对执政党提出全新的挑战，也将影响改革的深化。

　　应当防止一种情况的出现，力量强大、资源充裕、组织良好，强势利益集团，一旦与政治权力结合起来，就有可能损害国家的整体利益和广大公众的利益，特别是非强势社会群体的利益，甚至可能凭借其在政治上的影响力，阻碍或扭曲改革，阻碍科学发展观的贯彻落实。

　　“执政党均衡、公正地协调好各利益群体和利益集团的利益，始终代表和维护人民群众整体利益和根本利益,是执政党超强能力的集中体现。”黄卫平教授指出。

　　利益博弈的一个样本

　　事实上,新一届中央领导集体充分掌控并驾驭不同的利益集团,始终以最广大人民群众的利益为出发点,已经体现在许多决策之中。

　　土地，正是利益博弈的一个样本。

　　从过去的一年及目前正在实施的土地政策改革，可以看到各利益集团在不同利益的驱动下得与失的过程，而中央政府在社会利益多元化态势下的施政方略，首先考虑的仍然是最大多数人的利益要求。

　　2003年底，新上任不久的国土资源部部长孙文盛透露，中央决定对国土资源实行省级以下垂直管理体制。业内人士认为，这次土地管理制度的改革事实上是1987年以来土地权力和土地利益的最大一次调整。

　　这同时意味着中央政府对集土地规划、土地审批、土地出让金收取等权力于一身的地方政府的土地利益分配主导资格紧急叫停。自行其事，既当裁判又当运动员，而常常置国务院和国土资源部的政令于不顾的地方政府从此不可能再从土地上获取最大利益。

　　多年来围绕土地这一核心，已经形成了一个复杂的利益集团体系，在这一利益集团体系中，国有土地审批中行使主要土地权力的是市、区政府及其职能部门，集体土地审批中行使主要土地权力的是县、乡(镇)政府及其职能部门，大批的房地产巨鳄缠绕穿行其间。土地权力周围天然地形成了一个土地寻租市场，腐败由此滋生。

　　近几年来，由于绝大部分土地有偿出让是以协议形式出让为主，土地的高价值属性往往体现于土地流转，但流转的增值部分并没有装入政府财政。2002年，全国土地使用权出让的收入，平均为每亩12.97万元，其中使用权转让、流转的收入平均为每亩23.47万元，后者是前者的近一倍。但土地流转的增值部分大多数被除政府之外的利益集团拿走了。

　　以土地为核心的整个利益集团体系中，以地为生的农民是最脆弱的一环。少有话语权的农民，选择了信访、上访。2002年和2003年，国务院办公厅、国土资源部和农业部涉及农民土地的信访、上访数量均大幅度增长。

　　在此利益博弈的过程中，最上一端的中央政府与最下一环的农民成为利益受损的一方，而更大的利益则被地方政府及开发商拿走了。

　　“圈地”运动的愈演愈烈最终势必损害国家利益与农民利益。而对于中国这样的一个人口仍在不断增长的大国来说，粮食安全问题永远不可忽视，因此就有了“实行最严格的耕地保护制度”的提法，中央决定改革国土资源管理制度也成为一种必然选择。

　　土地寻租行为和圈地运动的大量滋生，管理体制固然是一个重要因素，但最根本的因素还在于土地暴利的利益驱动以及地方官员的政绩驱动。最根本的原因还是利益驱动，对少数地方官员来说还有个人获利的一面。在此改革中，中央政府显然剥夺了地方政府的既得权益，而多年来围绕着“土地”这个核心形成的利益链条以及权力寻租体系也随即崩溃。

　　日前，建设部、发改委等国家四部委又联合发出通知，紧急叫停城市大广场、宽马路的建设，可谓一箭双雕:既堵住了官员集团的政绩浮夸风，又堵住了假“城镇建设”之名行土地乱批乱占之实的新一轮土地寻租行为。

　　黄卫平教授认为，由此可以判断，土地改革的最大阻力实质上来自于在以往土地受让中获得最大收益的既得利益者。这其中也包括某些地方政府。

　　1月13日，中纪委第三次全会将“为民、务实、清廉”作为2004年党风廉政建设的方针，其中明确提出了“四个纠正”，即“坚决纠正征用土地中侵害农民利益的问题;坚决纠正城镇拆迁中侵害居民利益的问题;坚决纠正企业重组改制和破产中不落实中央有关政策的规定，造成职工合法权益受到侵害的问题;坚决纠正拖欠和克扣农民工工资的问题，保护农民工的合法权益。”

　　“四个纠正”无疑承认了改革进程中承担了绝大多数改革成本的农民及下岗职工利益被损害的现实，同时，力图通过法律途径纠正侵害非强势利益集团合法权益的现实。

　　警惕既得利益者主导改革路径

　　执政党第一次承认中国社会存在着不同的利益集团是在十三届二中会全的报告里:“在社会主义制度下，人民内部仍然存在着不同利益集团的矛盾。”

　　对利益集团形态的分类及划分在学术界有许多种说法。深圳大学管理学院在为中组部党建研究所调研的课题《社会利益集团的形成及其对地方政治的影响》中，对利益集团的形态类别从不同角度作了详细的分析与归类。

　　清华大学人文学院李强教授则认为，当代中国存在四大利益集团，一是特殊获利者集团，包括民营企业家、外企雇员、经纪人、经理阶层、歌星影星以及各种工程的承包人等等;二是普通获利者集团，包括普通干部、企业职工、沿海开放地区居民;三是利益受损集团，包括下岗职工、失地农民等；四是社会底层集团。

　　李强认为，这四个利益集团中，第二个集团的人数在减少，第三个集团的人数在增加。他说，如果多数人的利益受损，改革便难以推进。所以如何增加中间阶层的人数是改革的关键问题。

　　有学者则认为，这一划分忽略了权力集团这个利益集团，即政府及公有制经济中的管理者。

　　制度学学者皖河按照获取经济资源的手段，将目前中国存在的利益集团划分为四类，即权力集团，主要是政府及公有制经济中的管理者;资本集团，主要指私人及外商投资者;劳动力集团，主要包括企业职工与农民;知识集团，主要指人文知识分子与专业技术人士。

　　皖河认为，在改革中起决定作用的是改革路径，即便有一个愿望十分良好的改革方向，但改革路径仍然可能离开设定的改革方向的良好初衷，甚至背道而驰。而改革路径的形成很大程度上与利益集团之争相关。

　　正因为中国的各利益集团的整体发展不平衡，集团之间存有实力差距，强势集团具备了影响改革方向的可能性;又因为当下中国各利益集团之间对交易资源再分配中最大的、最有价值的份额的争夺激烈，这时既得利益集团对改革路径的主导，就有可能成为现实。

　　事实上，因为一些利益集团掌控着利益再分配的权力，出于自利的考虑，改革能否触动这一利益集团便成为下了一阶段改革的关键选择。与此相关的例证是政府机构改革的难以推进，以及农村税费改革的中途夭折。

　　皖河认为，维护既得利益的还有资本集团。他们虽是改革的受益者，却不愿对承担着改革成本的利益受损者作出更多的补偿。同时，资本集团成为社会中的较富裕阶层后又相当看重对今后改革的预期，即考虑得更长远;他们中的一些人会有这样的估计，在下一步由增量带动存量的改革中，可能会轮到自己更多地分担改革成本，那时他们的预期收益未必会超过预期成本，担心进一步的改革会触动他们的既得利益而对改革变得保守起来。

　　湖南大学博士生导师彭钢建认为，只要改革的主导者始终从最大多数利益者的利益出发，改革就不会出轨。目前，中国的改革已经进入了全面调整利益关系的总体攻坚的新阶段，这一点十分重要。

　　让各个阶层的人参与到改革中来

　　另一方面，社会中的非强势集团在改革中承担了大部分成本，利益受损，所以改革的阻力也可能来自这一方，如果利益集团之间的贫富差距扩大到非强势集团的心理承受底线，非强势利益集团就会不再愿意支持改革。

　　经济学家樊纲指出，人人都可能成为深化改革的阻力。改革真正的难点问题就是克服阻力的问题。

　　“最基本的问题是改革一定是利益分配相对关系的变化，如果没有这种相对关系的变化，就不叫改革。而每个人都可能从一种改革中获利，但可能同时从另一种改革中受损;甚至从同一种改革中，他一方面受益，一方面受损，很少有绝对获利的。”

　　“另一种情况是，今天获利的人下一阶段可能不再获利。比如，在早期第一阶段‘官倒’们受益了，第二阶段取消双轨价格制，‘官倒’们就成为阻碍了。比如，民营企业现在是改革的主要受益者，但下一阶段要强制税法，改革不可能停止在贫富差距越拉越大的状态，社会保障体系要逐步地建立起来，收入分配的机制也要逐步地改善，在这下一阶段上他们的利益获取，来得就不那么轻松。”

　　北京大学政府管理学院教授李强认为，在一个利益多元化的社会里，新旧利益的冲突不可避免，因此，不同的利益集团的诉求途径很重要，需要建立一个诉求机制，使各个阶层的人都参与到改革的进程中来。

　　中国民众已经享受到改革带来经济发展的巨大利益，尽管每个人享受到的利益高低有差异，这也正是改革之所以成功推进的前提。面对改革攻坚，协调各个受益不同阶层的人们义无返顾地支持、参与改革，聚合起更广泛的动能，无疑是推动改革深化的关键。