专家视角中的“三农”问题

http://www.sina.com.cn 2004年03月04日09:54 南方周末

　　西方的城市化、工业化伴随着殖民扩张，欧洲转移出去三分之一的人口，"大英帝国"转移出去三分之一的人口，对于中国庞大的农村人口，我们能这样做吗？

　　今天的农民也许是中国历史上生活最好的农民，但物质的提高，与幸福感的提高，是两回事情。

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　　不是农民不应该尽纳税义务，而是农民的收入，有没有达到纳税的标准？拿城乡情况来对比看看就知道了，城市里月收入在800元以上，才定为起征点，农民呢，他平均到每个月200-300元，这样低收入的人，为什么还必须纳税？放在城里，这样的收入应该给补贴才是。

　　我们现在改革的重点和难点，应该是去激活组织。过去是激活家庭，现在靠激活组织释放能量。国家不应该再收税了，要把农民的积累，留给集体经济组织，给村委会，建立村民自治的财政基础。

　　□本报记者张立整理

　　温铁军中国经济体制改革研究会副秘书长、《中国改革》杂志社总编辑

　　曹锦清：华东理工大学教授

　　贺雪峰：华中师范大学中国农村问题研究中心研究员

　　党国英：社科院农村发展研究所研究员

　　于建嵘：社科院农村发展研究所博士后

　　吴思：《炎黄春秋》执行主编

　　朱守银：农业部农村改革试验区办公室综合处处长

　　李昌平：《中国改革》杂志农村版副主编

　　温铁军：五项建议缓解"三农问题"

　　记者：本届政府对"三农问题"的极端重视，针对"三农问题"，您提出了一个设想：中国需要"新乡村建设"？

　　温铁军：中国"三农"面临的两大矛盾，第一是国情矛盾，就是人地关系高度紧张。中国农户平均土地规模只有半公顷左右，劳动力转移又相对比较困难，这是制约生产力发展的一个重要的因素。另外一方面，也就是说政策的问题，主要是缺乏符合国情的、专门针对小农经济的政策。很多理论界的朋友以为只要照搬在国外行之有效的政策，似乎就可以解决中国的问题，但事实是，西方的工业化伴随着殖民扩张，欧洲转移出去1／4的人口，"大英帝国"转移出去三分之一的人口，我们能这样做吗？大家都知道不可能，所以中国要搞"乡村建设"，要走自己的路。

　　记者：您认为，寻求解决当前三农问题的有效途径，应该从哪些具体方面入手？

　　温铁军：我3年前就提出了五项缓解"三农问题"的政策建议：1.要有代表农民利益的综合部门，实现农村的稳定来保持国家的长治久安。2.国家应以就业最大化为基本国策；3.深化农村管理体制的综合改革，从根本上减轻农民负担；如果能够把现在的中央、省、地、县、乡、村这种六级垂直管理，改变为中央、省、县三级行政管理，则可能在理顺中央、地方政府和农民的关系的同时，大幅度减少制度成本；4.打破涉农领域的部门垄断，加大政府对农民合作经济组织的投入力度；5.改革政府垄断征占农村土地政策，维护农村基本经济制度。

　　曹锦清："农不养政"的时机已成熟

　　记者：大家都在探讨"三农问题"的成因，您认为到底是什么导致了这个问题？

　　曹锦清："三农问题"不在"三农"本身，解决"三农"问题是关系到国家的整个发展战略问题，也就是说，国家现代化的发展所带来的"红利"，是不是应该由社会的各个阶层进行相对合理公平的分配。在这个问题上，靠市场的力量是做不到的，市场天生是产生不平衡和不平等的。20年来的市场经济导向的发展战略，快速工业化的发展诉求，已经使得市场的不平衡性充分体现出来，这是"三农"问题的根子。

　　记者：有没有解决的办法？您对解决"三农"问题有些什么建议？

　　曹锦清：第一，提高农民的市场谈判能力。我认为"三农"问题，事实上是农民与国家、农民与市场的双重关系问题。分散而弱小的农户，在市场经济条件下，农副产品与工业交换，表面上是等价交换，实质上，价格与其说是由供求关系决定，还不如说是由提供产品的两大集团的市场谈判能力决定的。市场上的平等交换是一种表面现象，透过它看，决定交换的价格的更深刻原因是生产者的谈判能力，分散的二三亿农户，只有组织起来，增加自己的市场谈判能力才是提高农副产品价格比的先决条件。没有这种组织，就无法抵御不断增长的负担，无法实现法律赋予农民的权利。

　　第二条建议是取消全部的农民负担。这个时机已经成熟，就叫"农不养政"。农业已经成为一个弱势的甚至无赢利的产业。当我们的农民已经为国家的工业化进程贡献了50年的积累，当工商业已经占GDP的85%的时候，占GDP15%的农业要养活占总劳动人口50%的人已经很不容易了，不能再向他们额外征收税费了，更不必说各种罚款。这是稳定三农的根本性决策，是稳定承包制小农经济的根本。与其说增收，不如说减负，减负即增收。

　　第三条建议是撤销过多的"条条"。目前的农业地区，要那么多的部门干什么？我们的政治和行政管理得改善，要形成低成本、高效率、廉洁和法治的行政管理体制，就我们民族而言，这个问题是关系到生死存亡的大问题。

　　贺雪峰：设身处地计算农民福利

　　记者：在农村走访的时候，常常能感觉到农民对现实生活的不满足，但另一个方面，又有不少老人说，他们的生活比解放前要好得多，是什么原因导致这种情绪？

　　贺雪峰：这是一个很有意思的问题，一方面，今天的农民也许是中国历史上生活最好的农民。在农村调查老人，一些老人说，过去地主家的生活也就今天这样子吧，甚至还达不到！地主有时还"两干一稀"呢。

　　但物质的提高，与幸福感的提高，是两回事情。例如地主的心理满足感，是来自对周边农户地位的比较。以此反观现在的农民，他们的绝对生活水平，并不一定比建国前地主的生活水平差，甚至不比陶渊明差，但他们被越来越具有侵略性的商业气氛(如广告等)所刺激起来的物质欲望所控制，有了强大的需求，但并没有实现这些需求的物质条件。他们被五彩世界的可能性与对现实世界的无力感所折磨，这种折磨尤其因为农村社会的迅速分化与外在想像世界的真实化(因为农民流动以及传媒的强有力传播)，而使农民处于"痛苦不堪"的境地，他们的消费欲望被刺激起来，但不能实现。

　　记者：应该说，人民公社时候，农民的物质生活比今天要艰苦，但为什么那段日子让农民感觉比较平等？

　　贺雪峰：人民公社的时候，不仅生活艰苦，劳动强度也大得多，但那时的农民被调动了情绪，有"战天斗地"的劳动热情，而且在国家政治生活口号中，确实感觉到自己的"主人翁"地位，这与今天是大不相同的。现在农民在与税费争端中间，在进城打工时，处处感到了自己处于社会最弱阶层的现实，这种心理的落差是很大的。

　　另一方面，福利的一个重要方面，是娱乐。那时候农村吹拉弹唱的能人，到处都是，艺术价值可能不高，但与农民生活息息相关。社会的文艺作品中，农民也往往是主角，不像今天，电视电影上的情调，他们很难理解，农民也常成为"土包子"之类的受嘲笑的角色，这些都让他们受到刺激。

　　上面讲到的，只是想说明一个立场：我们应当站在农民的处境上计算农民的福利。

　　对"三农问题"的解决，我认为首先应该"强村弱乡"，将来很长一个时期，必须重视村庄建设，限制小城镇建设，通过以国家财政转移支付为主的外来资源的输入，为农民的生产生活提供必要的秩序和福利。村庄是生产性的，村庄建设与不能从农业和农村中转移出去的农民的福利关系极大，只有当农民可以在经过建设后宜于居住生活的村庄中生活下去，中国的现代化才不会因为数量庞大的农民的不满，而功败垂成。

　　党国英：建立稳定的社会矫正机制

　　记者：您认为造成"三农问题"的原因有哪些？

　　党国英：从表面现象看，"三农问题"最直接表现在农民穷、收入低、人地矛盾突出，所以人地的比例要调整，大量农业人口要城市化。这是谈论三农问题首先要明白的背景。另外，市场经济是优胜劣汰的经济，本质是竞争，而农民在信息、组织、知识等各个方面都处于劣势。

　　记者：这种时候，是不是社会应当建立一些"矫正"机制？

　　党国英：建立规则的目的，应该是借助国家力量，对利益损害进行限制。如果认为利益损害难以避免，那就应该使其幅度尽量小、痛苦尽量减轻。

　　在目前的体制中，也设置了一些限制性因素，例如地方发生群体性事件，农民负担恶性事性，对地方官实行一票否决，如果土地大面积撂荒，地方官也是有很大压力的。我们需要建立一个稳定的操作规则。

　　于建嵘：搞好基层自治

　　记者：同样的问题，您认为造成"三农问题"原因是什么？

　　于建嵘："三农问题"背后，是农民与政府的利益关系问题。可以回顾一下，1990年代，讲农民问题是社会问题、治安问题；到中期，上升为政治问题；而到现在，中央的措词是"严重的政治问题"。中央对这一问题的认识现在已经日益清醒。

　　记者：1990年代的矛盾逐步升级，是怎样出现的？

　　于建嵘：1990年代初，农民是改革开放初期的获利者，当时开始建立乡镇财政体制，乡镇成为了独立的利益体存在，基层政府和农民的利益关系开始发生变化。在此之前，乡镇政府的财政开支，由县财政拨付，这时候，就必须从农民那里获取，两者成为利益的直接博弈者。一方面，农民因政策带来的边际收益逐步递减，越来越不愿交更多的钱，另一方面，基层政府因为钱难收，就增加更多的人手，人手更多，要供养的钱也就越多，这就形成恶性循环。所以说"三农问题"的直接表现是在经济上，例如农民负担越来越重，但背后是管理体制问题。

　　解决的办法是要从调整利益关系着手，更重要的是调整权力结构。事实上政府不可能短时间把农村变为城市，政府没有这个能力，也没有这个责任，那么最好的政策就是让农民休养生息，不要打扰它，不要剥夺它，尤其在中西部地区。事实上，要实现休养生息，古时就有"皇权不下县"的说法，只有官权退，才能民权进，在现代社会来说，走向现代化，也应该是实行真正意义上的基层自治，对上面是复杂的问题，对下面来讲，其实可能很简单、很好解决。

　　吴思：推动农民进城的自然进程

　　记者：人民公社时期，农民只想种自留地，不愿种公田。现在都是责任田，又有很多人把土地撂荒，跑出去打工。为什么会出现这种情况？

　　吴思：以前是无法调动积极性，农民不干活了，所以人民公社垮了，包产到户。现在是农民想干活了，在城里干一个月，相当于农村一年的收入，但进城的成本很高，而且找不到那么多的活，就只能窝在那，没活干，性质不同，但都是闲置。

　　记者：农民进城打工的高成本，是"三农问题"的另一个表现。

　　吴思：过去是体制造成激励不足，但现在是激励足了，交易成本太高。一个农民从村里出发，一路经过多少关卡，办理多少证件，最后才能在城里找到一份城里人不愿干的工作，拿一点微薄收入，可以说过五关斩六将，是一场伤痕累累的远征。一些部门在其中起到的作用，主要体现在收费、设障、添麻烦，所以这个关系要调整，要真正为他们服务。农民进城就不应该收取任何费用，他们事实上是顺应经济发展规律往外走，是城市化的自然进程，你打断和阻扰这个过程，就是违反了基本逻辑。

　　朱守银：农民达到纳税标准吗？

　　记者：这个问题问过好几位专家学者，也想请教您，"三农问题"的原因和实质是什么？

　　朱守银：农业问题是土地效益问题，农村问题是农民就业问题，是核心问题。农民问题是个权益问题、收入问题。这三个问题的解决是个很漫长的过程。问题在90年代日益凸显，我感觉，粮食生产的增加，种粮效益的下降，农民负担的增加，是个双重挤压的过程。

　　记者：目前学界不少人认为要取消各种农业税费，但也有人认为，纳税是每个公民的义务，不能完全取消？

　　朱守银：不是农民不应该尽纳税义务，而是农民的收入，有没有达到纳税的标准？拿城乡情况来对比看看就知道了，城市里月收入在800元以上，才定为起征点，农民呢，他平均到每个月200-300元，这样低收入的人，为什么还必须纳税？放在城里，这样的收入应该给补贴才是。

　　记者：但县乡村的各种政府机构，如果不向农民收费，就没有资金来源。

　　朱守银：全国两亿多农户，中央到地方各级政府要管，面对这么庞大的高度分散的农户，管理和交易成本非常高。有的是农民需要的管，有的是政府自己想管，其实首先要考虑农民需要什么，政府提供的公共物品又是什么。这个当中有如何与农民需求接口的问题。

　　80年代有个组织膨胀的过程。实行家庭承包责任制后，有段时间很多人担心，农村基层组织出现空白，就要加强基层组织建设来加强控制，保持农村的稳定。但是到了90年代后，恰恰因为没有足够的财政支撑，增加了农民负担。其实乡村治理就是要让基层自治。

　　李昌平："三农问题"的

　　根本是权利问题

　　记者：您怎么看"三农问题"的根源？

　　李昌平：人民公社的体制是为了吸取农业剩余，把农村资源转到城市，转到工业去，老百姓没有积极性。消极怠工，没有剩余，拿什么给城市？所以公社体制失去了作用。

　　改革之后，农民创造的出路是分田单干，家庭成为经营单位，劳动积极性提高了，一亩增加了200多斤的产量。但通过税费等方式，又把农民和村级集体剩余给了国家，村一级组织已经不是农民的集体经济组织了。没有经济基础的村级组织，事实上也没有自治的基础条件。

　　我们看，人民公社时期，我们是把家庭管得死死的，大家没有积极性；市场经济条件下，城乡二元结构，把村一级组织的资源管得死死的。20多年来，只是前进了一步：过去是把农民、组织、基层政府捆死，现在是解放了农民，但捆死了组织、基层政府。

　　记者：那您认为下一步解决"三农问题"应该采取什么措施？

　　李昌平：我们现在改革的重点和难点，应该是去激活组织。过去是激活家庭，现在靠激活组织释放能量。国家不应该再收税了，要把农民的积累，留给集体经济组织，给村委会，建立村民自治的财政基础。

　　三农问题根本上是权利问题。在人民公社时期，农民没有任何自主权，责任制给了自主经营的权利，所以，农民的生产积极性得到了释放，给农民权利的过程就是解放农民、解放农村生产力的过程。把农民解放出来以后，粮食增加产量，1985年允许办乡镇企业，使农民从土地中解放出来，所以农民得到了在农业以外的收益。80年代后期允许农民进城，每年有几千亿收入返回农村，这是另一次解放。我们这么看的话，实际上农村的问题，只要你给他们权利，他们就会发展。

　　(感谢华中师范大学副教授罗兴佐、董磊明对本次报道提供的帮助。）