全球高官落马警示录:制度反腐是遏止腐败的最佳办法

　　当今世界，腐败被视为人类公害，无论是发达国家，还是发展中国家，无不受到腐败“病毒”的侵袭。虽然腐败的程度和形式有所不同，但造成的结果却是一样的：腐败会加剧贫富差距，激化社会矛盾，腐败能毁掉一个好政府，因腐败导致政局动荡甚至政权更迭的国家不在少数。

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　　“一把手”，一个单位、一个地区、一级政府的负责人，往往经过党组织部门层层考察，被认为是“德才兼备”的人才。然而，随着反腐败斗争的深入，“一把手”出问题甚至出大问题的现象，愈来愈严重。

　　《环球》杂志记者/陈芳

　　2月12日，安徽省原副省长王怀忠因贪污受贿罪被执行死刑。

　　刚刚过去的2003年，就有13名省部级高官因腐败问题被判刑或被查处，包括原贵州省委书记、省人大常委会主任刘方仁，原云南省委副书记、省长李嘉廷，原河北省委书记、省人大常委会主任程维高，原国土资源部部长田凤山，以及上文提到的王怀忠等。

　　翻阅沈阳“慕马”腐败大案的名册，有心人会发现，涉案人员中有17人是党政部门“一把手”，且无一不来自“要害”部门：从法院到检察院，从建委、财政局、土地规划局到国资局、国税局、电信局，再到烟草专卖局、物价局等，不一而足。虽然，这些犯罪分子都得到了应有的惩处，但至今留给人们长长的问号：如何加强和完善党内监督？

　　备受各界关注的《中国共产党党内监督条例(试行)》最近正式向社会公布，强调对“一把手”的监督，是条例的一个监督重点。能否真正从制度建设上铲除“一把手”腐败的现实土壤？真正强化对公共权力的监督管理，建立强有力的党内民主监督机制？人们拭目以待。

　　党政大权一把抓腐败“一把手”为所欲为

　　党风廉政建设与反腐败，一直是近年来党建工作的重点。一系列高官受到严惩，表明中国共产党的反腐力度不可谓不大。然而，在这些贪官被揭露、惩治之后，人们又不能不疑惑：“一把手”的权力，为何能不受控制地翻云覆雨？透过厚厚的卷宗，这些“一把手”腐败的特征跃然而出：

　　特征一：财务一支笔

　　以受贿罪、巨额财产来源不明罪被判处死缓的原沈阳市市长慕绥新，自称是“党内个体户”，市委常委会他说来就来，说走就走。政府年度计划、财政收支情况、城建计划等，他不在市委常委会上作详细报告，工作部署模糊不清。重大项目以及大块土地批租，都由他自作主张，土地出让金说免就免。

　　特征二：用人一言堂

　　安徽省原副省长王怀忠，任阜阳市委书记期间，经常把主管人事工作的负责人找来，当场口述干部任命名单，并安排作为组织部意见提供给书记办公会。1998年12月，王怀忠一次提出75名干部的任命意见，让组织部长作为组织部的意见向书记办公会汇报，对有争议或考察明显不合格的干部，仍强行安排。阜阳市原来两个干部因和王怀忠个人关系密切，王力排众议，安排他们任副市长，后来两人均因受贿被立案查处。

　　被称为“河北第一秘”的原河北省国税局局长李真，竟然能“让谁当厅级干部，写个条子就能解决；让谁当处长，打个电话就行”。李真在国税局作风霸道，为了表明不同一般，他为自己配备了3个秘书、两个女服务员和一名在部队服役的警卫人员；他每天上下班，一部电梯不准别人用，只供自己专用；副局长及其以下人员要向李真汇报工作得提前预约，否则，不得进入他的办公室……

　　特征三：大权一把抓

　　鞍山一名叫周伟的干部向沈阳市市长慕绥新行贿后，慕便力主举荐他到沈阳任烟草局副局长、局长。在要求省烟草局吸收周当党组成员遭拒绝时，慕狂妄地表示：不给这个职务就不交税。仅此一项给国家造成税收损失高达上亿元。

　　沈阳市物价局新建办公大楼时不成立基建办，不公开招标，一切都由局长王秀珍和原办公室主任暗箱操作。新楼施工质量差，群众议论纷纷，王勃然大怒：“谁再敢议论，就把他调出去。”

　　王怀忠在阜阳任职期间，直接干预土地批租和出让事务，造成国有土地资产大量流失。据有关部门调查，1993年～1999年，阜阳城区共出让国有土地179宗，其中王怀忠利用职务便利，批条子，开协调会，直接插手干预79宗土地出让事务，造成损失上亿元。

　　某反腐专家直言不讳地说，这些腐败“一把手”，用人事权来扶持自己的党羽，且深谙舆论的力量，往往千方百计地“包装”自己，头上耀眼的光环越来越亮，官帽越戴越高，他也就越来越不可一世……人到了这样的程度，再想去监督，也就更难了。

　　这些“一把手”的腐败行为，直接影响到一个地区和一个单位的风气。市长收受局长们的钱，局长就收处长们的，处长再收科长的，形成了“对上送，对下收，不送则办不成事”的怪圈。群众气愤地说：这些“一把手”腐败，造成的危害性太大了。

　　规章制度“贴在墙上，说在嘴上”击中权力监督软肋

　　法国著名思想家孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”人们不禁要问，难道这些腐败“一把手”，就没有“遇到有界限的地方”？

　　《环球》杂志记者调查发现，这些身居要害部门的“一把手”，哪个单位、哪个地区没有一整套规章制度，但往往都是“贴在墙上，说在嘴上，做做样子，搞搞形式”。

　　沈阳市物价局共制定出各种规章制度49项计150多条，分别以《加强机关党风廉政建设有关规定》和《沈阳市物价局管理制度》汇编成册，并人手一份。然而，这些制度只能约束副局长以下的机关干部，惟独约束不了原“一把手”王秀珍，用物价局机关干部的话说，“各项规章制度对王秀珍仅是一纸空文”而已。正是手中权力的无限制扩张，导致其游离于监督之外，随意侵占和挪用公款，最终成为“阶下囚”。

　　监督必须以权力、权威为后盾，否则对权力监督就是一句空话。而班子成员、下级和党员群众拥有的权力和权威不足以制约“一把手”的权力。国家行政学院杜钢建教授说，全国省部级干部有2000多人，其中在一线工作的1000多人。对省部级干部的监管是一个令决策层头疼的问题，很多对下级官员行之有效的监督体制到省一级就失效了，省内的人大、纪检都无法对省部级干部形成有效的监督。

　　领导班子的内部监督流于形式。现在领导班子结构均是“金字塔”型，位于塔尖上的“一把手”权高位重，长官意志强，一些副职干部习惯于“一把手”拍板，真有意见也不敢提，一怕伤了和气，二怕打击报复对自己前途不利。原本行使监督职能的一些“要害部门”如纪律检查部门、人事组织部门的领导，大多由“一把手”提拔任用，不听话的就频繁“调动”，“要害部门”很快“清一色”地与“一把手”绝对保持一致。

　　广大群众的眼睛是雪亮的，而一些“一把手”以非法手段对付群众监督。沈阳市原物价局局长王秀珍不断受到举报，为逃避监督和打击报复监督她的人，竟在局办公室和电梯间里安上窃听器和隐蔽式摄像头。

　　从阜阳市的基层干部一路升到副省长，王怀忠平均每两年就加官晋级一次。对王怀忠的骄奢淫逸、腐化堕落，群众早有反映。当地还有句民谣：“只要反腐不放松，迟早抓住王怀忠！”然而，王怀忠就是在群众的质疑声中一路高升。一位曾参与考察王怀忠升迁的干部反映，早前就耳闻了对王怀忠的诸多不良评价。但当考察组前去征求意见时，听到的全是对王怀忠的赞誉；持不同意见的干部和群众根本不敢或者没有机会向考察组反映问题。

　　“官官相护”造就腐败温床——沈阳市原国资局局长郭久嗣贪污受贿，长期包养情妇，为博情人欢心竟一掷千金，群众早有举报。为掩盖其罪行，原市长慕绥新让其“心腹”———原市政府秘书长董镇广分管监察局，使郭的问题长期得不到查处。

　　一些党建专家认为，理论上中国对领导干部的监督机制是健全的，但实践中却经常遇到问题。对“一把手”权力监督，对他们是“管得着的不了解，了解的管不着”，同级纪检监察部门的监督难度较大，上级纪检监察机关又无法监督，人大监督则隔着一层皮，群众监督更是无能为力。

　　中国人民大学马克思主义学院教授张丽曼指出，党内监督在反腐败斗争取得明显进展的同时，仍然存在一些问题，突出表现为：监督机制不顺畅，纪委权力来源于、依附于同级党委，很难履行对同级党委及其领导成员的监督制约，同级监督难以取得明显效果；监督重点不明确，多为对下级监督，没有形成以领导干部为重点的监督机制；党的民主生活会制度不能坚持，没有形成有效的上下结合的党内民主监督机制。

　　监督“一把手”从机制上防范权力滥用

　　这些年，监督机关的力量在逐步增加，中央及地方先后出台了一系列监督措施，如民主生活会制度、述廉评廉考廉制度、纪委负责人同下级党政主要负责人谈话制度、诫勉谈话制度、巡视制度、政务公开制度、重大事项报告制度等。

　　中央党校党建研究专家曾业松说，新出台的党内监督条例禁止出现不受制约的“一把手”，强调主要领导干部要自觉接受监督，不能成为特殊党员，更不能成为“党内个体户”，并规定了一系列的制约措施，抓住了要害，体现了反腐战略的重大转变。由权力反腐为主转向制度反腐为主，由事后监督为主转向事前监督为主，是一大亮点。

　　一个必须正视的现实是，“一把手”能否善用公共权力，实施对公共事务的有效管理，直接影响到国家和人民的整体利益。有效遏制各种权力腐败现象的发生，强化对公共权力的监督管理，建立强有力的党内民主监督机制就显得尤为重要。

　　中央三令五申、旗帜鲜明地提出对任何腐败分子都必须彻底查处，严惩不贷，决不手软，并强调从源头上预防和解决腐败问题。要达到这样的目标，关键是要建立和完善一个有利于反腐败的制度平台，进一步增强政府和社会的反腐败机制。而这其中亟待解决的一个重要问题，正是要大大降低反腐败的成本。

　　清华大学国情研究中心主任胡鞍钢教授说，理论和实践都可以证明，只有当反腐败的成本低于腐败的成本时，这一工作才能真正有效率地推进。反腐败的成本越是低，就越是证明反腐败的机制和环境得到改善。反之，反腐败的成本愈高，反腐败就愈艰难。

　　改革纪检领导体制。中国人民大学马克思主义学院教授张丽曼认为，党的纪律检查委员会，是党内专职的监督机关，应改革现行纪检领导体制，将目前的双重领导体制由以同级党委领导为主改为以上级纪检机关领导为主，以保证纪委监督权的独立性和权威性。同时，纪检部门要注重自身建设。

　　重点监督用人权力，切实实行“党内民主”——“对‘一把手’的监督重点应放在选人用人上。”辽宁省人大代表冯有为说，要从源头上把住选人用人关，就要把对“一把手”在选人用人上的监督作为重点。首先是上级任用下级部门“一把手”要走民主渠道，引入公开、民主、竞争的机制，防止公示制走过场。应实行“一把手”推荐责任制和党委讨论票决制等，并制定一套切实可行的选人用人失察失误责任追究办法，强化对“一把手”选人用人权力的责任追究，防止一些领导干部“带病上岗”。

　　“现实政治生活中所谓‘一把手’的称呼，本身就违背了党的民主原则。”中央党校祝彦博士认为，要根本上解决腐败问题，首先必须进行有效的政治体制改革，切实实行“党内民主”，使“一把手”在用人等重大问题上也只能是一票。在党内引入竞争机制，党组织在推荐任命干部前，要在党内通过一定的民主程序产生推荐名单，并且可以进行差额选举。必须真正体现法治的精神，让各级“人大”真正发挥它的监督作用。

　　监督“一把手”生活圈、社交圈，权力和舆论监督并重。中共中央政治局委员、广东省委书记张德江在广东省纪委三次全会上要求，要把“一把手”的生活圈和社交圈列入监督范围，这其实是进一步完善反腐监督机制，是监督公共权力的回归，显然值得借鉴和倡导。考察近年来的许多腐败大案后，不难发现，“一把手”腐败中发生的权钱交易、行贿受贿等行为最为普遍，而这绝大多都是从“生活圈”、“社交圈”开始的。因此，将他们的生活圈、社交圈也纳入监督的视野也就十分必要。采取自上而下和自下而上相结合的监督办法，拓宽民主监督的渠道。现在除自上而下发挥各级纪检监察部门的重要作用外，更重要的应该通过人民代表大会制度来推进依法行政、民主监督的进程。专家呼吁尽快出台《监督法》和《新闻法》，将公共权力置于法制和人民群众有效制约和监督之下。

　　有关党建专家说，“一把手”犯罪案件再一次警示人们，在我们党内没有特殊的党员，每一个党员和党的领导干部都要主动接受党组织和人民群众的监督，绝不允许个人凌驾于组织之上。

　　对各部门“一把手”的权力进行细化和分解——专家们建议，上级党政部门不能仅注重考核“一把手”的政绩，更要考核“一把手”是否自觉接受民主监督和廉洁自律。要建立同级班子成员对“一把手”监督的机制和手段，真正解决监督流于形式的问题。要按照权力制约原则，对政府各部门“一把手”的权力进行科学的细化和分解，尤其对司法、工商、税务、物价等要害部门，要建立有效的内部制约和约束机制