“人权”入宪百年大脉络

　　让“人权”之光普照每一位公民

　　编者按：

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　　2004年3月14日，十届人大二次会议将从当天下午3点开始，对包括政府工作报告在内的一系列涉及国计民生的重大决议草案进行表决，对宪法修正案草案的表决被安排在了最后一项。

　　几乎没有人怀疑，“国家尊重和保障人权”这一条款，将会被庄严地写入中华人民共和国宪法。至此，“人权”一词从被舶来中国，到写入宪法，已历经百年沧桑。

　　但要让它从宪法贯彻到整个国家的法律体系和政府行为，从纸面落实到每一位公民的切身权益，使其成为政府不可侵犯的红线和公民的护身符，同样还需要艰难的努力。无论如何，我们已经有了一个信心和力量的起点。

　　即将进行的这次修宪，在保护人权方面，迈出的步伐最大。

　　“国家尊重和保障人权”这9个字，初步理顺了国家与个人之间的关系：国家的基本职能，就是保障每个公民的权利。而执政党提出的“执政为民”、“以人为本”的方针，正在将人权的宪法原则落到实处

　　本刊评论员/秋风

　　宪法是用来干什么的？当代几乎所有国家的回答是一致的：维护公民权利，约束政府权力。

　　1982年宪法颁布之后，我国立法机构对宪法进行过三次修改，每一次都朝着这个方向努力。但从2003年12月12日中国共产党中央委员会向全国人民代表大会常务委员会提出的关于修改《中华人民共和国宪法》部分内容的建议看，显然，即将进行的这次修宪，在保护人权方向上，迈出的步伐最大。

　　原因显而易见：建议第五点提出，宪法第三十三条增加一款，作为第三款：“国家尊重和保障人权。”

　　与人权相关的宪法内容

　　第三十三条是宪法第二章《公民的权利与义务》的第一条，也是这一章的总纲，统领下面有关公民自由与权利的各个条款。

　　根据这次的修改建议，宪法第十四条还增加一款，作为第四款：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这属于公民的一种社会经济权利。

　　至此，宪法已经列举了大约20多种公民自由与权利，其中涉及到公民的人身自由、政治权利、社会与经济权利。所有这些自由与权利，应当都在“国家尊重和保障人权”的范围之内。而且，这里用的是抽象的“人权”一词，所以，宪法中没有列举的权利，也同样在国家尊重和保护之列。

　　“国家尊重和保障人权”，虽然只是9个字，但却具有重大的政治意义和法律意义。它初步理顺了国家与个人之间的关系。

　　在1954年的宪法中，关于国家机构的部分排在公民的权利之前，这一变化，具有明显的象征意义。而1982年宪法，在经文革期间人权被大规模侵害的灾难之后，民众、执政党和立法机构痛定思痛，恢复了各国宪法的惯例，在宪法中将公民权利排在了国家机构之前。

　　这次明确写入“国家尊重和保障人权”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产权”，则更进一步——等于公开表明，国家的重要职能，甚至首要的、最基本的职能，就是保障每个公民的权利。

　　这也正是近代以来主流宪政理论所奉行的基本原则。温家宝总理在政府工作报告中说，政府的一切权力都是人民赋予的。人民之所以认可和支持政府，就是希望政府利用其资源来保障个人的合法权利不受侵害，保障个人的利益不被随意剥夺。“国家尊重和保障人权”，是国家对人民的一个郑重承诺，是国家趋向文明治理的标志。

　　公产与私产平起平坐

　　在人权中，财产权是至关重要的。本次修宪的一大亮点，就是将宪法第十三条中的两句话进行修改：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”，“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”

　　在近代以来各国宪法中，这是必不可少的一条。但半个多世纪以来，中国人对于这一点的认识却是独特的。体现在宪法上，1982年宪法第六条规定，“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则。”按照这样的经济制度，国家是不承认一般意义上的私人财产权的，尤其是不承认个人可以拥有所谓的生产资料。宪法所保护的，都是一些仅供个人消费的财产。另一方面，宪法第十二条明确规定，“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”，与私人财产形成鲜明对比。

　　经过20多年，私有财产终于得到了大体上与公共财产相同的地位，尽管其中没有公共财产保护条款中的“神圣”二字。国家相应地也承诺：“依照法律规定保护公民的私有财产权”。

　　当然，保护不等于在任何情况下都不能动。出于公共利益的需要，政府有时必须征收或征用私人的财产，包括土地的使用权。但依据宪政原则，政府必须给予补偿——修宪建议第三条明确了这一点，将宪法第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”第五点建议有一点：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”

　　在近年来的城市拆迁和农村征地过程中，出现了大量侵害居民和农民权益的事件，而地方政府往往有很充分的理由：为了城市建设，为了发展经济。为此，民众必须让路，即使他们很不情愿。宪法建议案中的两个“给予补偿”则明确了一个基本原则：对于民众合法的土地和其它财产，即使是政府出于公共利益需要而征收或征用，也必须给予补偿。

　　在这一规定后面，蕴涵着这样一条基本原则：国家与民众之间也是一种平等的关系。公共利益固然重要，但民众个人的利益同样重要。政府在征收或者征用民众的土地或其它财产的时候，是以一个交易者的身份出现的，而不是以垄断者的身份出现的，因此，它也必须按照公平交易的原则，与民众进行谈判。

　　并且，尽管没有明确规定，但如果政府“给予补偿”，则这种补偿当然就应当是公平而及时的，而不能由政府单方面随意确定补偿标准。

　　私营企业基本上获得平等地位

　　1982年宪法的三次修改，都涉及到了所有制的问题，而个体、私营经济的地位可谓节节升高。从最初的“社会主义公有制经济的补充”，到“社会主义市场经济的重要组成部分”。

　　本次宪法修改建议中最大的变化则是将原来宪法第十一条第二款“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。”修改为“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”。

　　从“允许”到“鼓励”，一词之差，表明政府对私营经济的态度发生了重大变化，因而极大地扩大了人民的经济自由的范围。经过半个多世纪的反复之后，这次修宪，终于使私营企业基本上获得了平等的法律和经济地位。

　　当然，这可能还不彻底。我们可以期望，未来再次修改宪法的时候，有更进一步的变化，人民可以自由地创办各种所有制的企业，不管是私营的，还是股份制的，或者是集体合作社，甚至包括通过民主程序创办政府经营的企业。而不管哪种所有制的企业，在政府眼中，都应当是平等的——平等地纳税，平等地接受法律的约束，平等地适用于相关的管制规章。

　　紧急状态：平衡人权与政府权力

　　修改建议第九点将“戒严”修改为“紧急状态”。仅从这一点就可以看出，政府正在向公共服务型政府转变——“戒严”具有强烈的政治色彩，而“紧急状态”的范围则广泛得多，包括自然灾害、公共卫生、经济危机、重大事故等引起的混乱状态。

　　去年的SARS就属于这一类突发事件，但政府显然不可能宣布戒严。因为，政府采取某些特别措施，比如限制部分人的人身自由(强制)，征用某些物资的时候，其法律依据究竟是什么？当时有不少人提出疑问。权利和利益受到影响的民众难以心服口服，政府则底气不足，导致整个社会对于公共危机反应不力、滞后，对民众的利益平添一层危机。如果宣布某个地区进入紧急状态，则政府的处理就可能会顺利得多。

　　当然，目前仅靠宪法的条文修改是不够的。预料立法机构可能会制订《紧急状态法》，通过立法来解决紧急状态下政府采取特别措施的权力来源问题。这种权力如果涉及到公民的财产，显然需要遵守本次宪法修改的另一条款：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”

　　当然，从处理的手段看，戒严也不同于紧急状态。戒严多用军事力量来完成，对公民自由的限制是广泛的；紧急状态则多用行政手段来完成，对公民自由的限制相对少一些。紧急状态条款，可以让政府更好地平衡处理危机的紧急权力和公民自由与权利的冲突。

　　从“以人为本”到“以人权为本”

　　温家宝总理在政府工作报告中指出，“各级政府都要按照法定权限和程序行使权力、履行职责”。这一职责当然包括认真执行即将修改的宪法原则“国家尊重和保护人权”。“三个代表”重要思想这次有望入宪，新一届政府也提出执政为民、以人为本的纲领，这些其实都具有尊重和保障人权的内涵。因为，人权是人的尊严的根本所在，以人为本，必然会以人权为本。因此，有高层官员已经提出，尊重和维护人权、完善和改进人权保护是中国21世纪发展的重要任务。

　　但政府要履行好这一职责，就必须做到“按照法定权限和程序行使权力”。现实证明，如果政府部门及其官员越出法定权限和程序行使权力，就可能会侵害公民的自由与权利。比如，超期羁押问题，刑讯逼供问题，征用土地过程中侵害农民权益的问题，城市政府歧视农民工的问题等等。

　　如果遇到政府机构及其官员的侵害，公民个人往往处于劣势，因而，写在宪法上的权利，比如人身自由、人格尊严、私有财产、人人平等等等，也可能遭到践踏。权力的力量是巨大的。宪法的人权条款与其说是要求官员们来保护人权，不如说是希望通过种种严格的程序，划定政府权力的界限，从而使政府在履行其维持秩序、提供公共服务的职能的同时，不至于侵害和剥夺公民的自由与权利。

　　在宪法中写入人权是非常重要的，但还需要让宪法真正地活起来，也即进一步探索将这些宪法条文和精神转换成现实的约束力量的制度,只有这样，纸面上的人权，才会变成实实在在的人权。

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