赵建国 苗莉
长期以来，我国社会保障制度改革一直把重点放在城市，将农村放在次要位置，甚至有相当部分社会保障内容将整个农村人口排斥在外,从而导致我国农村社会保障事业发展严重落后于城镇，并与农村经济改革相脱节。针对这一情况，党的“十六大”报告提出了“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”的指导原则，一方面明确了
农村社会保障制度建设的重要性；另一方面也指明了制度建设的重点。依据农村养老、医疗保险和最低生活保障制度在保障功能、保障层次及制约因素方面的不同，本文对我国农村社会保障制度建设如何重点突破谈几点看法：全面推进农村最低生活保障制度建设
完善农村社会保障体系的首要工作是全面推进农村最低生活保障制度建设。农村最低生活保障制度的前身是以“五保”供养和灾民临时救济为主的农村社会救济制度。这一制度在解决农民贫困，促进社会稳定等方面曾经发挥过较大作用。但改革开放以来，随着我国经济和社会环境的变化，传统社会救济制度的局限性开始显现出来，具体表现在以下几个方面：一是实施范围窄，覆盖面小，相当部分贫困居民得不到救济和补助；二是标准偏低，难以保障救助对象的基本生活；三是民政部门经办的社会救济经费不足，满足不了贫困人口的实际生活需要；四是救济工作随意性大，缺少科学性和一贯性。
由于国家至今尚未出台针对农村最低生活保障制度的具体指导意见，所以各地也都处于探索阶段。综合各地的实践情况，我们认为,有效解决以下四个问题将有助于更好地推进农村最低生活保障制度建设：（1）如何确定最低生活保障标准。由于我国经济发展水平所限，保障标准定得不宜过高；并且由于各地情况不同，各地的标准也不应强求一致。实际操作中，各地应在综合考虑农民基本生活需要、当地经济发展状况及地方财政承受能力等多种因素的基础上，确定一个适合本地区的较为科学且可行的标准。（2）如何界定最低生活保障对象。保障对象的确定是当前农村最低生活保障制度建设的一个主要难点。原则上，农村最低生活保障制度的保障对象应该是最需要保障的困难群体；但在具体实施方面，各地应在全面掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合所确定的最低生活保障标准，分类别、分情况制定出保障对象的条件与范围，并严格按审批程序进行操作。（3）如何筹措农村居民最低生活保障资金。资金问题是建立农村最低生活保障制度的核心问题。我国农村最低生活保障资金是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济共同负担的。就我国乡镇财政的现状来看，许多地方财政为赤字财政，而财政赤字一般依赖于收费等预算外收入来弥补。随着国家对乡镇费改税政策的试行及逐步推广，乡镇财政预算外收入将越来越少，乡镇财政的负担也将越来越重，一些乡镇负担的保障金实际上难以落实。为了确保最低生活保障对象都能享受或领取到足额的保障金，最低生活保障资金除了主要由地方财政负担外，还应加大中央财政的支持力度，并进一步扩大其它辅助来源，如组织捐赠、义演等慈善活动，依靠民间力量建立互助基金、扶贫基金等。（4）如何保证农村最低生活保障金的按时足额发放。保障金不能及时发放到位，是目前各地在建设最低生活保障制度过程中普遍存在的问题，特别在一些贫困地区尤其如此。针对这一情况，我们认为各地可借鉴城镇经验，在资金发放上采取由财政部门按指定账号划拨资金，由银行统一发放的形式。积极发展新型农村合作医疗制度
通过总结恢复和重建合作医疗的经验，国务院于2003年1月出台了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，并在农村合作医疗的筹资、管理体制、补偿模式、监督机制等方面都进行了不同程度的创新和突破。但目前新型合作医疗制度只是停留在原则性政策层面上，为了保证该制度得以贯彻落实，并解决具体实施过程所可能遇到的问题，在此提出以下五点建议：
第一，确保中央和地方财政资助的及时到位。新型农村合作医疗制度的一个重要创新之处是对地方财政和中央财政筹资及其数量标准进行了明确规定，其目的除强化政府责任外，更重要的是希望借此调动农民参与的积极性。但能否取得预期效果，关键在于中央和地方财政资助能否及时足额到位。由于中央转移支付的前提是地方政府的筹资到位，而地方政府的筹资又是以农民的筹资为前提条件的；但很多农民的选择则是“只有政府先出钱，我才能放心出钱”，这样导致新制度在实际执行中可能陷入各级政府之间以及政府与农民之间的博弈。这一问题如果不能得到有效解决，政策的实际执行将会大受影响。解决问题的关键是建立政府信誉，其依赖于中央和地方财政资助每一次都能及时到位。另外，为了鼓励乡村集体经济对新型农村合作医疗制度给予资金扶持，建议国家对其出资采取税前列支的税收优惠政策。
第二，科学制定农民大病医疗统筹实施方案。新型农村合作医疗制度提高了统筹层次，以县（市）为单位进行统筹，并针对农民因患大病出现的因病致贫和因病返贫问题，采取了风险型（保大不保小）补偿模式，从而有效降低了制度的系统风险。但各地普遍面临的问题是如何科学制定大病统筹实施方案，特别是如何确定统筹各方的出资额和保障水平。对此，我们认为可行的方式是：首先,各县（市）应在核清近几年本地区农民住院和门诊大病医疗费用的基础上科学测算出筹资总水平；然后，根据当地经济发展水平、财政收入、集体经济和农民个人收入情况确定各方出资额；最后，本着“以收定支、保障适度”的原则，在留有一定比例风险准备金的基础上，合理确定新型农村合作医疗的保障水平，同时确定报销起付标准、报销比例和报销最高限额。第三，建立并完善多层次的监督机制。具体而言应包括以下四部分：（1）管理系统内部的监督。指农村合作医疗管理委员会对经办机构的监督，监督的重点是合作医疗基金的收支和使用情况。（2）监督委员会对管理委员会的监督。由于管理系统内部的自我监督存在一定的局限性，农村合作医疗监督委员会对管理委员会的直接、外部监督就成为多层次监督机制中最为关键的环节。（3）社会监督。指利用新闻媒体及群众进行监督的机制。建议建立基金收支及使用情况的张榜公布制度，以提高社会监督的力度。（4）法律监督。指利用行政诉讼等司法程序进行监督。为此,我国应加快出台相关社会保障法律、法规。
第四，探索建立县级农村合作医疗救助基金。新型农村合作医疗制度是一种自愿参与的医疗保障方式。但现实中农民参与与否并不仅仅取决于主观愿望，还受到农民经济条件的制约。对于许多农村特困群众而言，“拿不出钱”是其放弃参与农村合作医疗的主要原因。而较差的生活状况本身又使这部分群众尤其需要依靠合作医疗提供必要保障。为了有效解决特困群众“看病难”问题，我们认为应在有条件的地区探索建立县级农村合作医疗救助基金。基金来源既可从财政拨付，也可通过捐赠等方式筹集。但无论如何，农村特困群众的医疗保障问题不应成为新型农村合作医疗制度的盲区，而应作为检验农村合作医疗工作水平的重要标准。
第五，建立新型农村合作医疗与农村卫生体制改革形成良性互动。在发展新型农村合作医疗的过程中，一方面要择优选择农村合作医疗的服务机构，并通过加强监管完善并落实各种诊疗规范和管理制度，切实保证医疗服务质量、服务效率并有效控制医疗费用；另一方面又要通过不断总结经验来积极推进农村医疗卫生体制改革，从而形成农村合作医疗与农村卫生体制改革之间的良性互动。改进和创新农村养老保险制度
在中国，农村建立农民养老保险是一项全新的工作，没有成功的经验和模式可资借鉴，导致其在制度设计和实际执行方面出现了许多问题，突出表现为：其一，未能合理考虑制度的系统风险，承诺了较高水平的固定利率。由于我国近年来利率持续下降，导致预定利率长期高于实际基金收益，从而引发农村养老保险机构发生严重亏损。在不得已的情况下对预定利率进行调整，又使得人们对农村养老保险制度产生不信任，出现了大量退保情况。其二，养老保险基金运营层次低，县级管理机制使得基金分散，难以形成规模效益。其三，养老保险基金投资渠道单一，收益有限。由于基金只能存银行、买国债，缺乏合适的投资渠道和专门的投资管理人才，使得基金难以保值和增值。其四，农村社会养老保险机构按照所收取基金的3%提取管理费，加大了制度运行成本，并进一步降低了基金的保值增值能力。其五，基金管理不够规范，缺乏有效的监督和约束，地方政府利用掌管农村养老保险基金的便利条件而挤占、挪用和挥霍农民养老金的情况时有发生。其六，缺乏国家的政策扶持，集体补助没能落实到位。这些问题的存在，严重制约了农村养老保险事业的发展，并最终导致该制度于1999年开始陷入规范整顿，停滞不前甚至倒退的局面。但整顿并不意味着放弃。农村市场化改革进程的深入进行，必然要求以农村社会养老保险制度取代以家庭养老为主的传统养老模式。因此，当前的工作是针对存在的缺陷和出现的问题对原制度加以改进、完善和创新，以期形成一个更加合理并具有可持续性的新制度。
我们认为，新的农村养老保险制度在模式选择上仍应采取完全积累的个人账户制，因为原制度所出现的问题并不是由于选择了“个人账户储备积累”模式，而是没有建立与之相适应的管理体制和运行机制。不过，个人账户管理应保持充分的弹性，并在现代网络信息技术的支持下，灵活处理“参保人身份、缴费方式、携带转账、中止和恢复、税收减免”等信息，以适应农民在各类经济活动情况下的缴费方式。资金的筹措可以仍采取个人交纳、集体补助和国家扶持相结合的方式，但应明确国家的税收优惠政策以及相应的补贴政策，并不再从中提取3%的管理费，同时将集体补助落实到位。在资金管理方面应将原来的县级管理提高到省级或国家级的层次，并实行行政管理与基金运营相分离、坚持市场化运营的原则，依法建立委托人、托管人、投资人制度，由专业的基金管理公司负责运营，以确保资金的安全和保值增值。关于利率的设定，应在核定收益的基础上，采取变动利率分段计息的办法，以规避制度的系统风险；为确保农村养老保险缴费、投资和发放均能安全有效，需要建立严格的监督监管机制，并处理好综合监管和分业监管之间的关系。在制度的推行方面，鉴于我国经济发展的区域差异、经济结构差异、农业人群经济实力的差异，我国农村养老保险不可能采取同步发展的方式，而应采取非均衡推进方式。从当前情况看，可首先在东部经济较发达地区进行农村养老保险制度试点。（作者单位：东北财经大学）稿件来源：光明日报（来源：光明日报）
