专家学者谈就业形势与对策 应明确政府在就业工作中的职能

　　本报记者崔克亮、柏晶伟

　　就业是民生之本。扩大就业，实现比较充分的社会就业是全面建设小康社会的基础目标，是全面提高人民收入和生活水平的根本保证；扩大就业是化解劳动者流动日益频繁带

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来的压力，保证社会经济甚至政治稳定的基础。2003年底召开的中央经济工作会议在部署今年经济工作时，即明确提出“要把促进就业放在更加突出的位置”。

　　“三碰头”使就业形势日趋严峻

　　2000年以来，我国城镇登记失业率分别为3.1%、3.6%、4.0%和4.3%，呈明显的上升状态；同时政府对下一年失业率的调控目标，也一再相应放宽，即分别为3.6%、4.0%、4.5%和4.7%。许多权威专家认为，这些指标虽然明显低于发达国家的同期水平，但是如果考虑到统计口径等问题，我国目前的失业率要远远高于上述指标，即可能达到10%左右的较高水平。

　　就业形势决定于劳动力的供给和需求状况。从供给方面来看，就业主要面临这样三个方面的压力：一是新增劳动力数量，二是农村富余劳动力向非农领域和城镇转移，三是城镇的下岗和裁员。国家信息中心经济预测部高级经济师陈明星形象地称之为“三碰头”。

　　从新增劳动力来看，目前我国正处在劳动年龄人口增加最为迅速的时期，最新的人口预测表明，2003年是近几年新增劳动力最多的一年，16-59岁劳动年龄人口净增1300多万，而且，劳动年龄人口的增加趋势还将持续8-10左右的时间。从农村劳动力向城镇的转移来看，随着农民收入的增加越来越依赖于非农就业的工资性收入，农村劳动力向城镇转移的步伐还将进一步加快，2003年进城务工的农民超过一个亿，预计今后几年农民劳动力进城务工的人数还将进一步增加。与前几年稍微不同的是，城镇下岗的人数有所减缓，2003年全国国有企业下岗职工为260万人，比上年底减少150万人，这在一定程度上使就业压力得到缓解。但综合来看，上述三个方面的就业压力依然存在，有些方面的压力持续增加。从需求方面来看，经济增长对就业的拉动作用逐渐较弱。在改革开放初期，经济每增长一个百分点会带动约0.4%的就业增长，但到了2000年，这一拉动作用降低到只有0.10%，2003年的经济增长对就业的带动作用进一步减少。

　　中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟研究员综合劳动供给和需求之间存在的尖锐矛盾，得出结论：中国严峻的就业形势不会在短期内得到缓解。

　　尽管如此，2003年的就业工作仍然取得了较大成绩。2003年是把就业再就业纳入国民经济和社会发展宏观调控目标的第一年，在上半年面临“非典”严重冲击的情况下，全年仍然累计新增就业岗位850万个，全面完成2003年新增就业岗位800万的目标任务。2003年底，全国城镇登记失业人数为800万人，城镇登记失业率为4.3%，比上年底增加0.3个百分点，实现了全年控制在4.5%以内的目标。

　　症结在于“新三碰头”

　　目前我国劳动就业形势依然严峻，根源于我国经济社会发展中深层次矛盾的“三碰头”——劳动力整体文化素质较差与产业结构升级的矛盾、传统就业观念落后与新兴劳动力市场现实的矛盾、宏观管理改革滞后与市场经济发展要求的矛盾。是之谓陈明星提出的“新三碰头”论。

　　陈明星阐述道：

　　从第一个矛盾看，到2002年底，我国第二、三产业占GDP的比重为84.6%，而同期城镇化率仅为39.1%，两者差距45.5个百分点。目前我国13亿人口，有8亿住在农村，收入水平很低、生活条件很差、教育程度低下，因此无法满足城镇工业化和信息化的就业要求。这种状况对劳动力市场供求失衡的影响是核心性的——大量粗级劳动力缺乏就业岗位、同时也有许多需要高素质人才的就业岗位空缺或退而求其次等。

　　从第二个矛盾看，这集中体现在城镇劳动力——包括存量劳动力和增量劳动力、或者说包括国有企事业单位下岗分流人员和大学毕业生等的就业问题上。造成这个矛盾的宏观背景是：一方面，我国的大学教育已经逐渐普及，即大学教育已经从精英教育逐渐走向了大众化教育；另一方面，经济发展或产业结构的升级，已经对越来越多的岗位提出了越来越高的文化或技术要求。

　　从第三个矛盾看，这重点是指旧的宏观管理体制之于劳动就业的消极或制约性影响。

　　对陈明星所谓的第三个矛盾，中央党校教授周天勇有一个定量研究成果。周天勇认为，目前扩大就业的体制障碍包括：1、登记制度。几乎一切自然人性质的工作都必须得登记注册，一些就业和创业活动因注册障碍而无法进行。估计中国城镇在这方面损失的就业机会在1000万个左右。2、税费负担太重。中国的个体工商户和中小企业所负担的税费在世界各国中可以说是最沉重的。由此损失的就业机会估计在1000万个左右。3、审批烦琐。企业注册登记的前置审批项目有几十项，手续繁杂。由此损失的就业机会在1000-2000万个左右。4、城市建设和融资政策阻碍扩大就业。由于实施与中国国情不相符合的城市建设和商业发展政策，全国损失的就业机会可能达到500万个左右。由此简单汇总，其数量已基本相当于我国显性下岗、待业和失业人数的总和。

　　“因此，两个‘三碰头’——反映劳动力供给增加的旧‘三碰头’与反映经济社会深层次矛盾的新‘三碰头’的结合，就决定了我国的劳动就业不得不经受较长时期的痛苦和磨练。旧‘三碰头’是表象，新‘三碰头’是内因。”陈明星如此总结说。

　　扩大就业，路在何方？

　　面对严峻的就业形势，几位长期关注、研究就业问题的经济学家分别给出了基本大同小异的药方。

　　张车伟认为，目前最迫切的，一是需要建立一个完善的劳动力市场调查和统计体系；二是在扩大就业的同时高度重视就业的质量和劳动关系问题；三是高度关注农民失业的问题。

　　张车伟强调，随着中国城镇化进程的加快，越来越多的农民正在失去自己赖以生存的土地，农民的失业问题因而变得日趋严重。据估计，因开发区、道路和其他各种工程的建设，自1990年代以来有至少2000万农民的土地被征用。这一数字几乎和城镇国有企业下岗职工的数量相当。当然，土地被征用后，农民会得到一定的经济补偿，但是这些补偿一般来说都被压到一个相当低的水平。况且，这些失去土地的农民很少能够成为企业家，指望他们自己利用得到的经济补偿来为其后半辈子提供生活保障是不现实的。对于大多数人来说，这些经济补偿只能维持其一时之需。一旦这些补偿被坐吃山空，而他们又不能找到一份工作，则这些农民就成了真正意义的失业者。城镇居民失业后可以得到失业保险和城镇最低生活保障制度的帮助，而农民则完全被排除在正在建立的城镇社会保障体系之外；同时，农村则根本没有建立起任何社会保障制度。这使得农民在失业后得不到任何形式的社会支持和帮助。

　　张车伟认为，要有效地扩大就业并更加积极地应对失业，除了要重点解决上述突出问题外，还应在如下几个方面加大政策的着力点：

　　——大力开发人力资源，消除劳动力市场的分割。劳动力市场的第一重分割是城乡分割；第二重分割是人才市场和劳动力市场的分割。这一分割通过把人分成不同身份而拒其于特定的市场之外。消除劳动力市场的多重分割，才能整合出一个能更加有效地配置劳动力资源统一的市场。

　　——建立以劳动力市场需求为导向的教育和培训体制。目前大学生就业难并不完全是总量过剩的问题，而是一个结构性的问题。正规的教育体制也应该适应不断变化的市场需求。不同类型的高校应有不同的定位，不能把全国所有相同专业的学生，都定位在同样的需求层次上。

　　——加大积极就业政策的力度，不断提高失业者的就业能力。

　　——实现经济政策和劳动力市场政策的整合，提高经济增长的就业含量。扩大就业的最根本途径当然还是依赖于经济增长。要使经济增长中就业的含量不断增加，就应大力发展劳动密集型产业、非国有经济和民营经济，鼓励创造各种各样的就业形式。

　　国家劳动部劳动科学研究所所长、研究员莫荣则就2004年的就业工作提出了五项具体建议：把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置；坚持发展经济，调整经济结构，充分开发利用劳动力资源；实行新时期的就业方针，加强劳动力市场建设；完善创业和就业环境，积极促进就业；加强统计调研，不断研究解决就业的政策。

　　尤为可贵的是，北京开达咨询中心理事长何伟教授强烈呼吁，在改善农民工进城务工环境的同时，应对于那些在第三产业服务的农民工给予特别关注。何伟说，这些对城市只作贡献，不要任何索取的农民工，应享受到城市的公民待遇，应改善他们的处境。上海已经开始为农民工盖集体宿舍，各大中城市应当效仿。城市给这些服务于农民工盖宿舍，可用优惠价格划拨土地，低造价、廉价出租，其亏损由城市财政给予补贴。

　　何伟历数了给农民工盖集体宿舍的如下好处：

　　第一，这些服务于三产的农民工，有了集体宿舍，就像有了鸟窝，白天四处分散觅食，晚上回巢集中，有利于组织他们自治自律，便于管理，不需要半夜突击查暂住证。

　　第二，这些农民工也应得到城市低收入者享受的廉租房待遇，免去其用微薄收入支付高价房租，受私人房东盘剥之苦。

　　第三，分散工作的农民工集中居住，可以改善他们的居住条件，提高卫生水平，增强防疫能力。

　　第四，集中居住有利于他们的职业培训、子女教育、计划生育、社会保障和其他服务。农民工有了固定住处，还有利于户籍制度改革。

　　第五，建立集中宿舍，使这些农民工安心进城务工，有利于农村劳动力转移，促进三产的发展，加快城市化进程。

　　中国就业难题多多，但决策层和学界依然充满信心。正如陈明星所言：“在客观看待我国目前劳动就业困境的同时，我们也应当清楚地看到，其逐步转型、发展以及必然显现的美好远景。”