应该认识到，经济增长并不能保证就业自动增长，不同的经济增长模式对就业有不同的影响。因此，必须确立扩大就业优先的目标，不仅保证经济总量持续增长，更要通过产业结构调整，选择适宜的经济发展模式，最大限度地促进就业。

　　学者论坛-莫荣

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　　2004年，我国的就业形势仍然将很严峻。城镇新增劳动力仍然将保持在1000万左右的水平，除进入再就业中心的国有企业下岗职工外，还有大量没有进入中心的国有企业下岗职工，以及集体企业下岗职工的再就业问题有待解决；长期失业人员的增加，无疑增加了再就业的难度；大学生数量增加68万人，增幅达到32.1%，而社会对高校毕业生需求的增加幅度不会有大的变化，城市大学生等青年的就业问题将更为突出；农村1.5亿富余劳动力的流动就业趋势不可抗拒；非典等突发因素对就业的影响也应该予以考虑。因此，失业率将会小幅上升，但能够控制在4.7%左右。

　　虽然2004年的就业形势比较严峻，但也有四大有利因素：一是党中央、国务院高度重视就业问题，党的十六届三中全会从进一步完善社会主义市场经济体制的战略高度，提出“社会经济协调发展”的思路，进一步明确了政府要“把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置，实施积极的就业政策，努力改善创业和就业环境”；二是我国经济仍然保持增长的势头，为增加就业机会、调整就业结构提供了基础；三是积极就业政策的配套实施办法出台，为解决就业最困难群体提供了保证；四是大学生就业政策进一步明确，体制障碍逐步被打破，为促进大学生就业创造了条件。

　　当前，应该明确政府在就业工作中职能定位。

　　把扩大就业放在经济社会发展更加突出的位置

　　就业是民生之本，也是实践三个代表重要思想的体现。扩大就业，实现社会就业比较充分是全面建设小康社会的基础目标，是全面提高人民收入和生活水平的根本保障；扩大就业是化解劳动者流动日益增加带来的压力，保证社会经济稳定的基础。应该认识到，经济增长并不能保证就业自动增长，不同的经济增长模式对就业有不同的影响。因此，必须确立扩大就业优先的目标，不仅保证经济总量持续增长，更要通过产业结构调整，选择适宜的经济发展模式，最大限度地促进就业。

　　为保证扩大就业优先目标的实施，目前已经成立了国务院再就业工作部际联席会议，由劳动保障、发展改革、财政、国资、教育、银行、商业、工商、税务等有关部门组成再就业工作领导机构，并确定和落实了就业工作的社区机构编制。按年度确定失业率和新增就业岗位的控制目标，实行目标责任制，把就业增长和失业率控制的目标作为各级政府年度经济、社会发展计划的重要内容，并作为考核政府的重要内容接受各级人大的审查监督。

　　当前，还需要进一步做好的工作有两方面：一方面，要进一步建立失业预警制度和预案。将失业率、长期失业者比例、不充分就业率等作为主要监测指标，做好失业紧急情况下的预案，当失业状况接近或超过警戒线时，政府立即发布实施预案，各部门协调配合，实行必要的经济政策和行政干预，调控企业裁员规模，减轻因失业引起的社会震荡。另一方面，建立以财政拨付的就业经费、失业保险基金中的再就业费以及社会各方面筹集的资金为来源的就业基金。要进一步调整财政的预算支出结构，确定一定的比例用于促进就业，并根据当地下岗失业的情况适当增加，用以支持政府促进就业工作。

　　坚持发展经济，调整经济结构，充分开发利用劳动力资源

　　保持国民经济持续快速健康发展，可为扩大就业提供强大动力。制定经济增长和产业调整政策时，突出创造就业岗位和扩大就业的战略目标，把创造更多的就业机会作为重要发展目标，并积极体现到制定国民经济社会发展计划和产业政策、财税政策、投资政策、金融货币政策等宏观经济政策上来，实现国民经济快速健康发展和促进充分就业的双重目标。

　　与此同时，协调推进经济结构调整与就业结构改善，扩大就业容量。一方面积极发展资本密集型企业和高新技术产业，提高产业科技含量，提高我国经济的国际竞争力。另一方面注重发展劳动密集型产业，更充分地发挥其在吸纳劳动力就业方面的重要作用。利用服务业社会需求大、发展前景广阔的优势，进一步发挥其扩大就业的作用。继续鼓励、支持和引导非公有制经济发展，进一步贯彻落实鼓励中小企业和多种所有制经济发展的各项政策措施，在继续深化国有企业改革中，实行主辅分离、辅业改制。

　　实行新时期的就业方针，加强劳动力市场建设

　　更充分地发挥市场机制在劳动力资源配置中的基础性作用，特别是要形成以劳动者自主择业为主导的新格局，建立起以劳动者自主择业为主导、以市场调节就业为基础、以政府促进就业为动力的就业机制。顺应用工需求多样化的趋势，因势利导地推行灵活多样的就业形式。全面加强政府公共就业服务机构建设，加强职业介绍、职业指导、职业培训，提供优质就业服务。明确政府促进就业的责任，保持政府就业资金的经常性投入，加快培育和发展劳动力市场。

　　完善创业和就业环境，积极促进就业

　　加强法制建设，规范企业用人行为和劳动力市场秩序，保障劳动者平等就业权利的实现。改善创业环境，鼓励个人创业，以创业带动就业。为此，建议尽快制定《促进就业法》，并制定各项配套法规，形成完善的就业法规体系；适应市场就业要求，大力发展就业服务体系，加强劳动力市场服务网络的建设，市区县街道和重点乡镇全部建立就业服务机构，将服务范围覆盖全部城镇地区和大部分农村地区；大力开展劳动力市场信息微机化管理和信息联网工作，初步建成包括市级网、区域网和全国网三个层次的劳动力市场信息网。

　　对在市场竞争性就业中处于不利地位的年龄较大、技能较低者，对于残疾人等就业困难群体，政府应当采取特殊政策和措施，进行必要的行政法律干预。一方面严格制止企业在裁员、辞退或招工时对在职或下岗女工的歧视性规定和行为。另一方面继续大力实施就业援助，通过开发适合困难群体特点的就业岗位特别是公益性就业岗位，通过用优惠政策鼓励企业招用，提供免费就业服务等政策措施，促进困难群体实现再就业。

　　加强统计调研，不断研究解决就业问题的政策

　　在社会经济急剧变化的时期，掌握及时有效的就业和失业信息，是就业决策的需要。目前，我国对失业的统计和调查包括：劳动部门城镇失业登记，统计部门城镇失业调查，以及大量的零星调查。

　　城镇登记失业实际上是一种以就业服务机构登记为基础的登记失业统计系统。其定义比较明确，对失业者的统计目前只限于“城镇劳动者”，没有包括农村劳动者和进城务工的农村劳动者，也不包括没有进行登记的失业人员。城镇劳动力抽样调查制度由国家统计局于1996年正式建立，通过入户的方式完成，其抽样调查的“失业人员”定义比较符合国际规则，但该调查每年只进行三次，时间也不符合规律，为5月、10月和12月，且没有发布。大量的零星调查只能够进行时点的结构分析，不能够进行连续的比较分析研究。因此，通过就业统计或者调查获得季度劳动力市场信息，并进行政策分析，不断研究解决新出现的问题，完善就业政策，就成为政府就业工作的紧迫任务。

　　(作者单位：国家劳动和社会保障部劳动科学研究所)