银行改革提速存款渴望“保险”

http://www.sina.com.cn 2004年03月21日16:53 新民周刊

　　撰稿／钟伟

　　在中国，大概很少有人考虑银行也是会倒闭的，存在银行的钱也会因银行倒闭而蒙受重大损失。在许多人看来，国家当然不会允许银行倒闭让大家的储蓄泡汤。但从市场经济的角度来看，银行会倒闭，储蓄也会蒙受损失，银行业也会因为一家银行的倒闭而像骨牌一样倒下一片。银行倒闭事小，公众存款是否安全，银行体系是否会受冲击而摇摇欲坠事大。

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　　解决这个问题通常就是引入存款保险制度，所谓存款保险制度是指为从事面对公众的存款性业务的金融机构建立一个保险机构，各机构成员向保险机构交纳保险费，当成员金融机构面临危机或经营破产时，保险机构向其提供流动性资助或者代替破产机构在一定限度内对存款者给予偿付的制度。目的在于防止存款者因个别金融机构倒闭而对其他金融机构丧失信心，由此导致挤兑并引发银行危机。

　　银行不倒并非铁律

　　追溯存款保险制度的起源，在于1929-1933年大危机期间，当时美国建立了世界上第一个存款保险机构联邦存款保险公司，此后很长时间这个制度没有得到重视反而倍受争议，进入20世纪90年代后，全球金融危机事件频频发生，人们意识到了建立存款保险制度的必要，结果建立存款保险制度的国家骤增到85个。

　　中国长期以来并不存在明确的存款保险，但从近年来所发生的各种金融机构破产案中，政府所采取的处理方法来看，可以认为中国存款性机构的各类存款均享受政府的隐含保险，也就是政府事先没有申明，但金融机构出事后国家总是施以援手。目前有四个现实理由显示中国的确需要明确的、尽可能市场化的存款保险制度。

　　第一，中国推进利率市场化需要存款保险制度。毋庸置疑，利率市场化有其一系列的益处，但利率市场化最直接的负面影响就是因竞争加剧导致银行破产，从国际经验来看，不少国家在利率市场化后出现了银行倒闭骤然增加的情况，因此中国推进利率市场化进程中需要前瞻性地确立存款保险制度，防范此进程中因个别银行倒闭给银行体系带来风险蔓延。

　　第二，非国有银行在中国银行体系中重要性的上升需要存款保险。就外资银行而言，其在华展开经营活动时，享有品牌和管理上的优势。若不尽快确立起明示的存款保险制度，这将造成好像中国政府对在华外资银行的倒闭也会慷慨援手的假象。此外，民营银行的设立更需要明确的存款保险，否则谁敢把钱存到民营银行中去？一旦这些民营银行出了问题又如何收场？

　　第三，目前中国金融体系的稳健是“三缺一”的状况，央行以通货稳定的层面作为其利益取向，银监会以银行体系的有序稳健作为其利益取向，而谁来体现最广大存款人的利益取向呢？这就必须有存款保险机制。

　　第四，国有银行转轨必须辅之以存款保险制度。政府一方面对国有银行的存款提供不言自明的担保，使得百姓相信国家在国家的银行就在；不过同时国营银行的经营却也受到各级政府的强烈扭曲，可以说因此政府隐含担保和政策性负担是互为因果的，要解开这个死结就必须建立付费的明确的存款保险制度。

　　其实在中国从来就没有金融机构不能倒闭的铁律，早在1993年，国务院发布的《关于金融体制改革的决定》中就明确指出：金融机构经营不善，允许破产，要建立存款保险基金，保障社会公众的利益等等。在1995年颁布的《商业银行法》中也明确规定：“商业银行不能支付到期债务，经中国人民银行同意，由人民法院依法宣告其破产。”可见实现存款保险制度从隐含向明确的渐进转轨并不存在法律障碍。

　　存款保险重点保储户

　　结合中国的金融实践，一个市场化的存款保险制度框架应包含这样一些内容：

　　中国存款保险制度是集保险、银行监管和破产处置为一体的制度。央行、银监会和存款保险公司之间既有分工又有合作。央行专司货币政策的制定和执行，并对有流动性困难的银行系统以最后贷款人的姿态补充流动性；银监会负责银行系统的准入和监管。

　　存款保险的重点在于保护存款人而不是银行，它扮演的是银行体系的“有序退出”角色。在中国，强调存款保险机制不是为了保护银行而是为了保护存款人，不是为了避免银行破产而是为了促其有序破产，决定了存款保险制度本身的定位是否准确。

　　中国存款保险制度是渐进、多层次和明示的制度。所谓渐进，是指目前国家对银行的担保不能全部迅速撤除，立即对中国国有银行系统的全部存款实施明示存款保险不仅可能导致银行体系的振荡，对公众也欠缺公正性。目前可将国有和非国有银行区分开来，继续维持政府对国有银行的存款保险，而以对非国有银行系统建立存款保险为突破口，随着国有银行商业化和非国有银行的发展，最终实施对整个银行体系的明示存款保险。

　　所谓多层次，是指中国在银行业改革进程中，可以区别对待大银行和中小银行。可先行设立专门针对中小存款性机构的存款保险。此外，在全国强制性存款保险制度最终确立之前，对区域性、互助性的存款保险也可持扶持和引导的态度。

　　中国存款保险机制是充分考虑市场化因素的，否则存款保险也会带来一系列的道德风险。建议央行可允许商业银行设立有保险的存款和无保险的存款两种存款并进行差别对待：一种存款完全由政府经营的储蓄存款保险系统来保险。另一种则不受此保护。

　　存款人可以自行衡量冒险一点多挣利息，还是牺牲点利息保证储蓄安然。存款人也可以两种存款的转换，但需要支付两种存款的利率差异部分。这样，存款保险就具有了高度市场化因素。

　　目前中国银行业的改革正在全面加速，当此之际，更需要以稳健的存款保险制度，保障12万亿元公众储蓄中，属于普通工薪阶层的那一点点血汗钱的绝对安全。作者为北京师范大学金融研究中心教授，博导　