刘国臻
随着农村改革的不断深入，作为基础层次的土地家族承包经营存在的问题日益凸显出来。目前，农村实行的土地承包主要为家庭承包，它主要表现为：一是家庭承包缺乏竞争性。家庭承包是以家庭人口为依据而进行的“人人有份”的承包，是不需经过“竞争方式”取得的承包，这实际上属于一种土地分配的方式。二是土地承包存在着期限限制，虽然承包
的期限长短有别，但终究还是存在时间限制。三是土地承包经营权流转制度不健全，现行立法和政策缺少“支持”或“鼓励”土地承包经营权流转的内容。上述三方面的问题，制约着农村生产力的进一步解放，亟需寻求有效的对策予以解决。
解决农村土地承包问题，关乎着进一步解放农村生产力。就现阶段的实际情况分析来看，我们首先应将必要的因素考虑进去，这样，才能从根本上解决问题。
其一：要配置土地的发展权。
土地发展权是一种可以与土地所有权分离而单独处分的财产权。我国应当借鉴国外土地发展权制度经验，配置土地发展权。比如，我们可以作如下制度设计：(1)改变土地使用性质之权的土地发展权归国有，包括农用地变更为建设用地之权和未利用土地变更为农用地或建设用地之权。该项制度的设计主要基于这种改变土地使用性质之权的土地发展权涉及范围广，将这种土地发展权加以控制，使农用地和未利用土地全部纳入国家或政府控制改变用途的范围，使农民宅基地、乡村建设用地等都归入政府管理，如此，便能有效防止集体所有的土地利益因体制内的因素而流失。另外，这样做还能够有效地保护耕地。(2)不改变土地使用性质，但对原土地增加投入而形成的发展权，归土地使用权人所有，如农用地使用权性质不变，承包人增加对农用地的投入而形成的农用地发展权。这项制度设计主要基于这种对原土地增加投入而形成的土地发展权，其归属涉及到土地使用人的具体利益，对象具体，解决了目前的立法缺乏对土地承包人增加土地投入而形成权益的保护这个现实问题，同时也丰富了土地发展权的内涵。
其二：要使农村土地承包经营权物权化。
目前的土地承包经营权依合同确定存续期限，充分体现了债权的特性，但合同一旦期满，农户的承包经营权就失去了法律保护的基础，因此直接影响农户对所承包土地的投入。解决这一问题的办法在于真正实现农村土地承包经营权物权化，使农村土地承包经营权成为一种完全独立的物权。物权化能够使土地承包经营权获得物权方式的保护。农村土地承包经营权成为物权，就具有普遍的排他性，就能有效维护土地承包经营权人的合法权益。
其三：要健全土地流转法律机制。
邓小平同志曾指出：中国社会主义农业改革与发展，“第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包责任制。”“第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”土地适度规模经营是通过土地使用权流转和集中来实现的，因此，土地使用权流转机制是否有效、灵活、合理，是发展土地适度规模经营的一个重要环节。要妥善解决土地使用权流转中存在的问题，促使土地合理集中，必须健全土地流转的法律机制。
(作者系中山大学法学院副教授、博士)
《华南新闻》 (2004年03月23日 第一版)
