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　　劳教制度在本届人大会议上受到部分人大代表质疑，而《违法行为矫治法》也被列入立法规划。在“人权入宪”的大背景下，运行近50年的劳动教养制度的根本性改革已被提上日程

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　　本刊记者/孙展

　　在刚刚结束的十届人大二次会议上，全国人大代表共提出议案1374件，其中大会主席团通过并交由专门委员会审议的议案达到641件。有媒体评述说，这两个数字都达到了“历史新高”。

　　在代表们提出的议案中，同样创下“历史新高”的，还有质疑劳动教养制度的议案。共有13件议案的内容与此相关——这个数字虽然不到议案总数的百分之一，但是在这些议案上签名的代表却达到420名，超过2984名人大代表的十分之一。另一个值得注意的细节是，这些议案全部通过大会主席团审议，并交由法律委员会处理，100%的通过率颇耐人寻味。

　　420名代表质疑劳教制度

　　据媒体报道，在去年召开的十届人大一次会议上，已经有代表就此问题提出议案。但是议案总数只有4件，涉及代表127名。在短短的一年时间内，人大代表就此问题再次提出议案时，议案数量和代表数量同时超过了去年的3倍。

　　中国政法大学法学院博士生导师马怀德教授认为，造成质疑劳教制度的人大代表数量激增的原因主要有两个方面。一是去年废除了《收容遣送条例》，显示出了国家尊重和保障人权的决心，这给人大代表以极大的鼓舞，坚定了他们改革不合理的劳教制度的信心。另一方面则在于，在“人权”入宪的大背景下，人大代表对保障人身自由的问题更加关注，落实宪法的意识增强了。

　　安徽代表徐景龙告诉记者，他真正开始关注劳动教养问题源自于发生在去年春天国务院废除收容遣送条例以后。“我开始关注到现行规章制度与法律、宪法不相吻合的地方。”徐说。由此，徐景龙开始对劳动教养问题展开调研，并在今年会议上提出《制定轻违法行为矫正法》议案。

　　通过调研他发现，劳动教养存在“没有法律的授权和规范”、“劳动教养对象不明确”、“处罚过于严厉”、“程序不正当”、“规范不统一和司法解释多元化”等等弊端，而这些也就成为有关部门滥用权力，非法剥夺公民人身自由现象屡屡发生的根源。更有甚者，劳教制度在个别地方甚至成为打击农民上访、打击腐败举报人的“利器”。“这种现象必须尽快得到改变。”徐景龙说。

　　全国人大代表、山西省太原市公安局处长杨梅喜也向大会提交了一份《关于对劳动教养制度尽快立法》的议案。他告诉记者，尽管在外人眼中，劳教制度是公安机关打击违法行为的有利武器，但是在现实当中却遭遇到越来越多的问题。“许多人就劳教问题提起行政诉讼，公安机关往往处于十分被动的地位。因为劳教制度的许多内容界定非常模糊，从根本上来说还是一种无法可依的局面。”他同时还谈到，正是出于此种考虑，目前公安部门劳教的人数已经大幅度下降，太原市去年劳教总人数二百多人，而过去人数比较多。

　　劳教制度已不合时宜

　　众多代表谈到，劳动教养制度自1957年确立以来，对于处理轻微违法行为，维护正常的社会秩序，起到了重要作用。但是在现有社会发生巨大变革的情况下，沿用带有深刻历史烙印的某些劳教规定，已显得不合时宜。

　　而在1996年颁布的《行政处罚法》、2000年颁布的《立法法》等多部法律中，更是明文规定了“限制人身自由的强制措施和处罚，只能由法律设定。”但《关于劳动教养问题的决定》和《劳动教养试行办法》等行政规章明显与此相违背。

　　马怀德教授则从程序和内容两方面分析了劳教制度存在的各种问题。他谈到，做出处罚行为的机关在名义上是政府劳动教养委员会，但实际权力却掌控在公安机关手中，由于这些权力缺乏相应的约束和制衡，存在滥用的现象。同时劳教处罚本身带有不透明性，程序上也极不规范，被劳教人员很难行使应有的申诉、辩护的权利。从内容上讲，劳教的范围则从上世纪50年代以来一直处于一种扩张的趋势，几乎成为一个“无所不包的大筐”，这对于人身权利的保护极为不利。同时，1至3年的劳动教养期限比刑法中规定的最低刑罚时间还要长，违反了过罚相当的原则。“要对劳动教养制度进行改革就必须尽快将其司法化。”马怀德强调说。

　　在今年提出的13件议案中，至少有10件议案是要求制定《劳动教养法》。北京大学法学院法学博士沈岿在肯定的同时，表达了自己的隐忧。他表示，改革劳教制度并非是将其直接升格成法律如此简单，这其中涉及对劳教对象的重新界定以及的逐条规范和细化，同时还要有相应的监督保障机制。没有这些，即便是劳教制度变成法律，人身权利仍然有被“合法”侵犯的可能性。“无论怎样，人大代表提出问题，并要求进行变革，这是一个很好的契机，公众的参与和讨论能够为立法机关提供更多的思路，也符合民主决策的原则。”

　　以违法行为矫治取代劳教？

　　据了解，人大常委会日前已经将制定《违法行为矫治法》列入五年立法规划，并开始着手草案的起草工作。一位接近立法机关的法学专家透露说，劳动教养制度改革在人大、法院、检察机关以及专家层面已经达成了高度共识，但是目前最大的阻力来自公安机关。“这毕竟是公安机关掌握的限制人身自由的权力，对于开展工作有极大的便利，轻言放弃并不容易。”

　　杨梅喜并不赞成是公安机关阻碍废除劳动教养制度的看法，“现行的劳教制度给公安机关带来的麻烦甚至比带来的便利更大。”他认为，目前最大的问题是，在维护社会治安过程中，确实需要一部能够对“虽然违法但是还没有构成犯罪”的行为进行处罚的法律，“正是这种空缺造成了劳教制度一再拖延的局面。”他同时建议，在为劳动教养立法的同时，也要为治安管理处罚进行立法，“两者都是迫切需要法律规范的空白点。”

　　徐景龙阐释了建议制定《轻违法行为矫正法》的构想，“要明确轻违法行为矫正是一种行政处罚而不是强制措施，范围不能太宽；时间要缩短，最长一年，最短3个月；由公安机关行使执法权，同时完善内部办案的制约机制和外部司法的救济制度。”

　　而中国政法大学教授宋英辉在此前撰文中指出，劳动教养应定位为一项独立的法律责任制度，它介于刑罚与行政处罚之间，其性质是国家为了惩戒、控制和预防违法犯罪，维护社会治安，对符合条件者所采取的限制其人身自由，进行强制劳动与教育的一种非刑罚性的司法处分，是行政处罚与刑罚的替代或补充方法；其发挥的功能则应该与国外所采取的预防犯罪、保卫社会安全的保安处分类似。这种处罚应该由公安机关提出申请，人民法院作出裁决，人民检察院予以监督，司法行政机关执行。同时要建立充分的救济与复查程序，以及必要的赔偿程序，只有这样才能真正做到“保卫社会与维护人权”相统一。

　　劳动教养制度的沿革

　　1957年8月，第一届全国人大常委会批准了国务院制定的《关于劳动教养问题的决定》，这是我国首次以行政法规的形式正式确立劳动教养制度。1979年11月，国务院又颁布了《关于劳动教养的补充规定》。该规定确定成立劳动教养委员会，并规定了劳动教养收容人员的范围、期限，以及劳动教养的监督等。1982年1月，公安部颁布了《劳动教养试行办法》，这是迄今为止劳动教养制度最为全面、详尽的规范性文件。此外由公安部或公安部会同其他部门下发的，针对劳动教养的个别问题所作的各种通知、报告、批复等，也是劳动教养制度的组成部分。

　　(来源：中国《新闻周刊》2004年第10期)