在3月25日举行的联合国千年发展目标国际会议上，《中国实施千年发展目标进展情况》首次公布

　　□本报驻京记者 林楚方 实习生 法伊莎

　　3月25日，联合国驻华机构发布了《中国实施千年发展目标进展情况》的报告(以下

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简称《报告》)，《报告》以“千年发展目标”为标准，对中国进行了评价。

　　千年发展目标源于2000年9月举行的联合国首脑会议。在该次会议上，来自189个成员国的149位国家元首和政府首脑通过了《千年宣言》，明确承诺在2015年前，将全球贫困人口减少一半，随后进行的磋商，制定了“千年发展目标”，用18项具体目标和48项指数跟踪进展情况。

　　《中国实施千年发展目标进展情况》是第一个针对实施国进展的国别报告。将近两万字的《报告》肯定了中国的“小康”计划，认为它和“千年发展目标”高度吻合，并肯定了中国在减少贫困和其他领域取得的成就。

　　《报告》将“千年发展目标”分为8个子目标进行描述，坦率而中肯，对一些严重的社会问题提出了警告。

　　外交部部长助理沈国放认为，《报告》从联合国的视角总结了中国近年来在实施千年发展目标方面的成就与经验，存在的问题和差距。目前，中国正处在全面建设小康社会目标的非常重要的历史时期。“报告在此刻发表，无疑是具有非常重要的现实意义”。

　　消除贫困

　　2000年，全球都沉浸在新千年的狂欢中，而大多数的领导人都没有太多心情去庆贺，他们聚首联合国签署了《千年宣言》。《千年宣言》的一个重要主题就是消除贫困，而反贫困也是中国政府作为改善民生和加强执政基础的重要社会政策。

　　从数据统计看，中国已将贫困人口从1990年的8500万减少了一半，实现了“千年发展目标”的减贫目标。但与此同时，如果用每天1美元的国际标准贫困线来衡量，中国的贫困人口数字会大幅增加。

　　这个判断和温家宝总理在首次记者会上的答问非常接近：“目前没有摆脱贫困的是3000万左右，但是大家知道，这个标准是低水平的，人均625元。如果标准再增加200元，中国的贫困人口就是9000万。”

　　实际上，国家有两条贫困线，一是人均年收入低于625元，被称为绝对贫困；二是年均收入在625元和865元之间，称为相对贫困。中国的扶贫对象也是这两大人群。

　　联合国机构认为，中国减贫的趋势仍相当可观，但中国出现了“新形式的贫困”，新的贫困人口包括生活在已确定为贫困县以外地区的农村人口，尚未就业的流动人口，尚未再就业的国有企业下岗工人，以及尚未被现有社会保障网络覆盖的妇女、儿童、老人和残疾人。

　　这些实际上也是国内各界充分认识到的问题，这一群体在中国的政策话语中被称为“困难群众”或“弱势群体”，如何解决？《报告》认为，中国的扶贫政策应突破以村为单位的做法，直达居住在所有地区的贫困家庭和无家庭支持的老年贫困人口。

　　中国以前在扶贫政策设计上以行政区域为单位，全国划分出592个贫困县，而以县为扶贫单位使援助同时流向指定县内的大量非贫困人口，却漏掉了居住在指定县以外的贫困人口。2001年，经过修改的扶贫方案是以村为单位，但“存在同样问题”。

　　“现在有必要对财政、外来投资、土地权以及医疗经费等相关政策对贫困问题的影响进行分门别类的分析，没有这样的分析，宏观政策便可能在无意间引发贫困，或错失扶贫机会。”

　　如何看待中国民众自发的改善生存状态的迁徙？联合国机构认为，“由乡村到城市的人口流动是推动中国进一步减贫的最强大力量”。

　　《报告》建议，中国应该充分利用这一自发现象，对目前的政策进行再思考，以进一步放开人口流动，“将移民视为城市居民，使其免受歧视。同时，改进土地承包制度，使进城农民可以‘出售’土地，或将土地作为间接担保，为其迁往城市筹集资金。”

　　联合国机构也注意到了一个问题，限制人口流动的政策避免了城市贫民窟的产生，而近年来放宽人口流动政策，越来越多的人从农村进入城市，有必要密切关注城市贫民窟出现的动向。

　　他们认为，中国扶贫战略的实施仍有待完善，当前的挑战是制定更好的体制和组织框架，以更透明和更有效的方式为贫困县／村提供帮助，对那些从事采矿等危险工作，与家人分离，给家庭带来很大压力的人群，该如何帮助？应该有具体办法应对。

　　教育与性别

　　“千年发展目标”对于教育的规划是到2015年确保各地儿童都能完成全部初等教育课程，《报告》称“中国在实现该目标方面已超前”。但这个“超前”是放在全球视野中比较的结果，背后仍有不少亟待解决的问题。

　　国内一些学者认为，在基础教育领域最核心的问题包括两方面：

　　其一，得到的教育是否良好？众所周知，素质教育在中国还处于低水平，应试教育的土壤还很坚硬，这也是众多中国家长将子女送往国外的主要原因。

　　其二，即使是水平不很高的教育还存在着诸如辍学率居高不下的问题，而且城乡和地区之间的教育鸿沟越来越大，教育公平问题屡有人提及。

　　《报告》也提出了几个问题：中国还没有一个有效追踪小学和初中教育完成率的系统，并将有关结果反映在国家统计中。

　　特别是在农村贫困地区，“毕业率远远低于入学率”。其实，这样的问题不仅仅在西部存在，在中国东部、中部农村地区也大量存在。

　　中国基础教育一般是由基层政府来“埋单”，而基层政府的财政很多入不敷出，所谓“财权事权不对称”，联合国机构也注意到该问题。

　　“解决办法可以是向贫困农村家庭提供教育补助，另外一个思路可以是建立新的财政系统，向农民教育提供充足的经费。”

　　城市流动人口的教育令人瞩目，在联合国机构的视野里，他们没有发现移民子女的教育统计，他们认为，如果这个问题不及时得到解决，未来将形成城市中的下层。

　　“教育是消除贫困的基础，提高农村地区和移民的教育质量是当务之急。”而这一判断实际上和国内有识之士的判断在精神上相吻合，即“多一所学校就少一所监狱”。

　　与人口教育相关联的问题是性别问题。联合国机构认为，中国在不同地区和省份，仍然存在着严重的男女比例差异，女生入学率在西部地区明显低于男生，男性文盲率为5%，而女性为13%。这和中国国内学者和民间机构的判断非常一致。

　　一个颇令人关注的数字在《报告》中得以公布：中国是世界上妇女自杀率最高的国家之一，中国女性自杀比男性高25%，而西方国家，男性自杀人数是女性的3.6倍。

　　《报告》援引的数据表明，中国30%的家庭存在家庭暴力，这是造成妇女自杀的原因之一。

　　同时《报告》也认为，实际上，中国女性地位在世界范围内还是高的，比如，妇女占全部劳动力的45%，这个数字大大高于世界水平，但他们也指出，女性薪资水平仅为男性的80%。

　　一个中国人口的重大问题，联合国机构也注意到，即中国的男女比例失衡，“统计数字表明，新生男婴多于女婴的现象在加剧”。

　　事实上，这一现象在中西部地区已经广泛存在，据记者了解，在一些省份，农村中女童数量明显低于男童数量。问题产生有文化背景和政策因素，对大部分农民来说，由于社会保障还没有覆盖到那里，“养儿”还是实实在在的“防老”的办法。

　　政府在实行计划生育政策时候已经意识到这个问题，于是规定第一胎若是女婴，可以生育第二胎。

　　中国政府解决性别问题的努力得到了联合国机构的肯定，但《报告》也提出担心，对女童入学问题，政府应该进行有效的跟踪，跟踪男女生升级、留学和退学的情况，及时发现问题及时解决，希望政策上应该有意识地针对这些歧视性的政策和文化提出解决方法。

　　小政府大社会

　　综观整个《报告》，记者注意到，在每个子问题上，《报告》几乎都提到了中国发展的不平衡问题，尤其是城乡之间、地区之间的不平衡，东西部的巨大的发展鸿沟。

　　一个极端的例子是，中西部地区大量儿童长期存在碘、钙、铁、锌缺乏现象，而东部地区10%的儿童患肥胖症，而且问题日益严重。

　　联合国机构认为，尽管多数千年目标可以在中国全国范围内实现，但因不平衡有所加剧，全国数据掩盖了沿海地区和中西部地区之间巨大而且不断增长的发展差距。

　　中国问题绝非一个报告所能说清言透，但联合国机构提供了一个视角，一个现代化的国家应该是小政府、大社会，政府管得过多过死，只能导致社会力量衰微。

　　联合国机构几乎在每项建议中都提出要加强NGO(非政府组织)和NPO(非赢利组织)的建设，分担政府承担的繁重的管理职能和道德重负。

　　在“经济与贫困”部分中，联合国机构认为，中国下一阶段改革的优先领域中就包括，“向协商／参与式的治理方式转变，使非国有部门和公民社会成为政府的伙伴，帮助制定和实施政策”。

　　《报告》在结尾部分说，“目前中国正步入下一个发展阶段，国家治理变得更加重要，与非国有部门建立伙伴关系，共同制定和执行有效的政策可节省数十亿人民币，而制定和执行错误的政策将会对下一代，对环境，对经济造成重大破坏。正确的做法是激励公民支持共同的目标并为之努力。”

　　从这个角度看，本报上期所报道的上海进行大规模NGO改革无疑是一个良好的方向。

　　这是联合国自“千年发展目标”实施以来发布的第一份针对进展国的国别报告，一定意义上，中国问题的解决关乎全球四分之一人类的福祉，具有全局性价值。　

　　疾病与环境

　　“千年发展目标”的第六个子目标是“与艾滋病病毒／艾滋病、疟疾和其它疾病作斗争”，“2015年遏止并开始扭转艾滋病病毒／艾滋病的蔓延。”

　　事实上，中国已意识到并采取措施来遏制艾滋病的蔓延。其突出的标志是：总理温家宝在世界艾滋病日和艾滋病病人握手的镜头出现在国家电视台的新闻里，河南医生高耀洁也被副总理吴仪接见，河南派出专门的工作组，进驻艾滋病感染严重的村庄，等等。

　　联合国机构认为，中国政府签署一系列预防和控制艾滋病的国际公约，是解决这个问题的有利条件，但他们认为，尽管对解决这一问题的政治支持，在中央一级提高了，但在许多省、县、市仍不明确。

　　因此，《报告》建议中央政府领导人要告诉地方官员，他们的首要责任是公开披露辖区的艾滋病的情况，这将有助于问题的解决。

　　尽管中央政府和卫生部在艾滋病领域立法、制定法规方面取得了一些进展，但是，一些重要的领域仍需进一步改进，“特别是敏感问题(如各种减害措施和性教育)和不易覆盖的人群(如流动人口、吸毒者、同性恋和性工作者)”。

　　《报告》提出警告较多的是环境问题。联合国机构认为，尽管中国作出强有力的承诺，但在扭转环境资源损失上进展还不顺利，工业化、城市化的发展使环境压力增大，生物多样性受到严重威胁，空气污染、农药和化肥大量使用严重危害民众的健康，能源使用效率低下等等。

　　联合国机构认为，中国继续表现出遏止环境恶化的决心，环境法规的颁布，可持续发展战略纳入国家发展计划，这些都是实现千年目标的有利条件。

　　《报告》特别提出，中国应发挥私营机构和非政府组织的作用，并赋予社区权力，使其切实保护自身环境。

　　相关专题：联合国发布《中国实施千年发展目标进度情况》报告