拥有168.8万人口的重庆万州，乡镇政府负债达数亿元。在这里的多数乡镇，几乎每一所学校、每一条公路，以及每一个敬老院背后，都有着乡镇政府欠下的债务。

　　然而，万州有关官员认为，相比起西部其他一些地区，万州的债务并不严重。

　　今年春节，为了躲债，万州区凉水乡乡长陈代琳和其他许多乡镇的乡镇长一样，虽

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然家住市区，却不得不在外地过年

　　债务现实(小标)

　　依长江而兴的万州，位于重庆东北200余公里处，是一座有着两千年历史的美丽古城。万州下辖四个移民开发区(相当于县级行政机构)，全区共有92个乡镇长，他们都因为政府债务问题疲惫不堪。

　　今年春节，为了躲债，万州区凉水乡乡长陈代琳和其他许多乡镇的乡镇长一样，虽然家住市区，却不得不在外地过年。

　　2001年，因为要推行农村税改革，万州区对全区各镇财务状况进行摸底，结果让人大吃一惊：全区乡镇级政府共负债7.3亿元.平均每个乡镇负债822万元.最多达3000万元。没有一个乡镇政府不负债。而来自万州区农调队的调查统计数字是，2002年，万州区乡镇债务更高达8.86亿元。

　　万州区财政局农税科科长彭太苏参加了2001年那次摸底。“当时看了报表后都懵了。”彭太苏说。

　　万州五桥开发区凉水乡财政所所长牟其洪给记者出具了一份债务表。主要内容如下：全乡共负债866万余元。其中1997年乡政府搬迁负债100万元。1996年以来为了完成国家“两基”“普九”，扩建校舍，配置设备，累计负债465万元;为改善投资环境，建集市贸易市、公路，负债65万元；建养老院负债20万元；清理基金会时负债208万元……

　　上述数字表明，在凉水乡，所有像样一点的公共设施，学校、敬老院、公路，甚至包括乡政府大楼，背后都有政府的大量债务。凉水乡去年的财政收入是84.5万元(含上级拨款)。“也就是说，乡政府61个工作人员不吃不喝，也要十年才能基本还清所有的债。”牟其洪说。

　　事实上，以凉水乡的财政收入，连公务员的吃喝也不够。作为一个以农业税为主的乡，凉水乡因为税改三提五统被拿掉，结果连干部的工资也发不出去了。没办法，从去年开始，和其他乡镇一样，该乡工资转由上级五桥移民开发区负担。

　　如此以来，实际上将凉水乡的潜在债务，转嫁到了其上级政府身上。据五桥移民开发区财政局预算科张明星介绍，开发区的财政赤字近年来越来越重，去年已经超过9000万元。这个开发区30余个乡镇政府，总负债为2.05亿元。

　　而除了本级负债866万元外，凉水乡下辖的13个村还有324万元的债务。

　　“毫不夸张地说，债务问题是乡镇领导最为头痛的问题.”一个月前，吴小江刚从一个镇党委书记的位置上调到区移民开发局任副局长。这使得有10多年基层工作经历的他真正松了口气。至少，现在可以不必像以前那样四处躲债了。

　　据《财经时报》报道，有农业问题专家开列出以下数字：中国镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，预计当前的乡镇基层债务额超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。

　　凉水乡1997年建的五层政府办公楼，目前尚欠建筑商30万元的工程款。去年年初，原承建商一纸诉状将凉水乡政府送上了法庭，导致后者的银行帐户一度被冻结。

　　负重的乡镇政府(小标)

　　记者从凉水乡2004年的财政预算表上看到，今年该乡收入为52万元，而支出却有97万元--仍有40多万元的赤字。“我们现在就是保吃饭，其他能不花的就不花。”乡党委书记冉崇权说。不过，比起其他一些更为困难的乡镇来，冉崇权还心存欣慰。“我听说外地有的给乡镇干部发工资，已经发起了麦子、红薯。”

　　记者在凉水乡看到一份乡政府向区公费医疗办发出的解决危重病人医疗费的“紧急报告”。“我们实在是没办法，恳求贵办解我倒悬之急。”报告最后这样写道。翻开凉水乡近几年的文件，经常可以看到这样的求救报告。

　　在去年的全国税改电视电话会议上，国务院总理温家宝曾提到这样一个例子：一位乡镇干部周一上班时，桌子上竟然摆了三张法院的传票--因为欠债，政府被告上了法庭.乡镇长当被告的例子，在万州同样并不少见。

　　凉水乡1997年建的五层政府办公楼，目前尚欠建筑商30万元的工程款.去年年初，原承建商一纸诉状将凉水乡政府送上了法庭.导致后者的银行帐户一度被区法院冻结.

　　问题的解决颇有戏剧性，据乡财政所所长牟其洪介绍，当时他们急中生智，想起他们的帐户属扶贫专用帐户，按政策不允许冻结。结果法院无奈又“解冻”.“其实当时帐上根本就没钱，封也白封.”牟其洪说.

　　“从经济学角度，如果允许的话，我们万州的大多数乡镇政府早就破产了.”万州区农民局农经站站长李白亚说。

　　万相的东邻云阳县，去年曾出了一位新闻人物：熊德明。这位农村妇女大胆向前来调研的国务院总理温家宝进言。为丈夫讨回了包工头欠下的工钱。然而熊德明并不知道。欠他丈夫钱的，归要结底还要算到政府头上。

　　武陵镇前党委书记吴小江曾举了这样一个例子：前几年，镇上要修一条公路，全长17公里，上面只给了8公里的钱。但路不能只修一半，否则跟没修一样。只能先欠工程队。工程队既然得不到足够的钱，同样也只能欠施工的农民工。农民工干活拿不到钱，就拒交农业税。如此的恶性循环中，政府则失去了最起码的诚信，同时也加剧了政府跟百姓间的矛盾。

　　由于长期和大量积存债务，乡镇政府已经声名扫地。不仅银行不敢贷款，连一般的单位也避而远之。有一位乡镇领导干部苦笑道：现在即使是从附近的小卖部拿一包烟。人家一听是镇政府的，就非要求付现金。而有着切肤之痛的一些建筑承包商，则再也不敢承揽镇政府的活儿。

　　“现在大家都讲为农民减负，可我觉得同时也得为乡镇减负，只有乡镇的负担轻了，农民才能真正从中得到实惠。”已经当了20余年乡干部的冉崇权说。

　　债务形成的怪圈(小标)

　　乡镇债务的形成要追溯到10多年前。据凉水乡党委书记冉崇权介绍，他1989年至1991年曾在凉水乡任党委书记，当时政府几乎没有一分钱债务。而时隔7年之后，他再次被调到凉水乡时，却发现一个子多出了400多万元的债。“我当时恼火得很，根本不想来。”冉崇权说。

　　让冉崇权越发恼火的是，1999年基金会清盘，结果又出来了280万元的新债。这笔债的形成是这样：1993年，万州各乡镇成立了“农业基金会”，用以发展当地经济。1999年全国基金会叫停，为了维护稳定，中央明令要求欠农民的钱全部还清。乡政府没有钱，只能从中央借。

　　然而，二赴凉水乡后不久，冉崇权很快就没有脾气了。为了完成“普九”达标，他不得进一步举债建学校。“上面只给政策不给钱。没米下锅却非让做成一桌好饭，只能靠借债了。”对此，冉崇权形象地称之为“举债兴业。”

　　在万州区某乡镇，记者看到一份刚出台不久的《万州区2004年度“经济强镇工程”目标考核办法》。各开发区和乡镇领导为目标考核责任人。考核中要求：地区生产总值比上年增长15%，财政收入增长20%。

　　今年，万州区在前两年税改基础上，农业税再减掉一个百分点。“一方面要减农业税，一方面又让增收，这怎么可能？”一位镇领导向记者抱怨说。

　　2001年，时任武陵镇党委书记的吴小江由于财政收入指标落在了后面，结果被上级政府“黄牌警告”.而排名末位的一位乡领导，则干脆被免了职。

　　如今，提起这件事，吴小江仍然耿耿于怀：我们上年财政收入之所以高，是因为移民搬迁盖了不少工程，工商税收方面的收入高了。可哪能年年如此啊？下一年你不仅不能降，还得增，这不是要人命么？

　　不过，话虽这么讲，大多数乡镇还是都能完成“指标”。至于其中原因，被采访的乡镇领导皆笑而不答。

　　“现在大家都讲为农民减负，可我觉得同时也得为乡镇减负，只有乡镇的负担轻了，农民才能真正从中得到实惠。”已经当了20余年乡干部的冉崇权说。

　　“多年来，乡镇政府已经形成一种债务增长机制，而这种机制很难被破坏，如果一旦打破，反而可能出现预料不到的后果。”

　　还债的难题(小标)

　　在今年一月举行的万州区两会上，时任石桥乡党委书记的牟东云曾经专门就乡镇政府负债问题作了发言。将这个大家一直心知肚明的问题，一下了摆在了台面。牟也一时成为当地政界的新闻人物，并引发一场乡镇债务问题讨论。

　　然而，时隔两个月之后，调任武陵镇党委书记的牟东云在面对记者时，却显出了颇多无奈.在石桥乡的四年里，他已经想办法偿还了部分债务。然而，当他来到武陵镇时，又面临1200余万元的债务.自从发现万州乡镇政府欠债问题之后，彭太苏就开始思索如何解决这个问题。然而，一直到现在也找不到答案。彭认为，万州的乡镇政府负债问题，不仅靠乡镇本身无法解决，即便是万州区和重庆市，也同样是无能为力。

　　据彭太苏介绍，中央只要拿出370亿便可以解决农业税减免转移支付问题，然而全国乡镇政府债务却是一个高得让人不敢正视的数字。

　　“现在最主要的是将债务弄清楚，划分好责任，该谁负责的谁负责。”万州区农民局农经站站长李白亚说。李白亚案头上，摆着一份《万州区乡村不良债务化解的对策》项目调研申请。然而这个项目最终没有被批准。原因据说是“该研究的问题太多。债务问题可以放一放。”

　　被采访的当地乡镇干部，在谈到债务问题时，无一例外地表现出无奈。“刚开始几年还着急得很，被人家追着讨债感到很恼火。可后来就慢慢习惯了。而开会时大家一交流，发现情况都差不多，就越发麻木了。”冉崇权说。

　　在凉水乡所属的五桥开发区，财政局曾经打算将还债列入乡镇政府的政绩考核中，这被认为是从机制上消解乡镇债务的一个重要举措。然而最终还是无果而终。“乡镇方面的意见很大，认为与发展有冲突。”五桥开发区财政局预算科张明星说，“其实乡镇不想还债完全可以理解，多数债务都是前几任政府造成的，谁都不想背这个黑祸。”

　　凉水乡党委书记冉崇权认为，要想解决乡镇债务问题，除了上级和国家要作出必要的支持以外，精减人员是一条必然道路。“以凉水乡为例，现在公务员61人，实际有二三十人足够了。”冉崇权说。然而，让冉崇权无奈的是，前一阵曾经搞过的精减人员在现实中却完全变了味：8个以提前退休方式实现“精减”的人员，被精减后工资反而长了六级。同时却不需干活了--实际上加重了财政负担。

　　债务缓和的余地不大，而增加的冲动却十足。据武陵镇前党委书记吴小江介绍，现在国家和上级对地方公用设施的投入，大都需要乡镇配套资金。即便是没有钱，乡镇政府也会接下来，因为不接连就争取不到资金，还会挨老百姓的骂。“多年来，乡镇政府已经形成一种债务增长机制，而这种机制很难被破坏，如果一旦打破，反而可能出现预料不到后果。”吴小江说。

　　凉水乡财政所有一张开发区财政局与其签定的一个“还款协议”。协议内容是强制性要求凉水乡还当年清理基金会时的欠帐。从2002年开始，每年还23万元--这个数字大概相当于凉水镇财政收入的三分之一，理论上是一个根本无法完成的任务。不过，从凉水财政所所长牟其洪的脸上，似乎并没感到什么压力。

　　“欠国家的钱毕竟好办些。”一位乡镇干部作出解释，“不管怎么样，国家毕竟不会让乡镇政府破产。也不会让乡镇干部没饭吃”。

　　特写:

　　一个建筑商的讨债生活(标题)

　　猴年春节前夕，建筑商万德权像往年那样，再次来到万州区武陵镇政府“讨债”。万德权这次运气不错，见到了镇长张凤云--时值万州区两会召开，许多被债主“围追堵截”的乡镇长代表，纷纷借此机会到市区躲债。

　　不过，结果却和以前多次一样，镇长的回答很干脆：现在没钱，等到债务清理时再说。

　　镇政府共欠万德全约100万元。1993年，万德权承包了武陵镇政府兴办的龙沙丝厂工程，建筑总资金要200万元，镇政府一下拿不出，让万德全先行垫付。

　　原材料需要买，建筑工的工钱需要付。万德权只好分别从石桥乡和郭村乡两个农业基金会各借了50万元垫付。当时基金会的贷款利息是二分九，比银行的高出一大截。

　　丝厂建成第二年就垮了，镇政府欠的钱也没影了。年复一年，万德权从基金会借的钱光利息就已经长了30多万，然而他从镇上拿到的总共也不过20万元。1999年，万州区开始清理农业基金会，为了还清农民存款，对于万德权这样的贷款人，当时的口号是“宁可错抓十人，不可使一人漏网。”

　　眼看就要大祸临头，万德权不得不东拼西凑借钱连本带息还了基金会。“我欠基金会钱人家可以抓我，镇长欠我钱却没人抓。”回想起来，万德权惟有苦笑。

　　打那以后，万德全就对武陵镇政府开始了没完没了的讨债生活。每年春节前，他总得例行程序似地到镇政府转一圈。“有枣没枣打一杆子再说。”而只要能碰到，乡领导对万都是笑脸相迎。但有一条：要钱没有。

　　1998年，万德权又赌了一把。承揽了乡政府的敬老院工程，跟上次建丝厂类似，总投资71万元中，乡政府仅能拿出50万元。另有21万需要万德权自筹。不过一位乡领导许诺，如果揽了这项工程，将来还债时可以优先考虑。包括以前盖丝厂时的欠款。

　　然而工程盖完之后一直到现在，以前的欠款不仅没拿到，这21万也没影了。“曾经想过打官司，但有什么用呢--政府确实也没有钱。”万德权说。

　　大概是出于对万德权的补偿。去年九月，乡政府将一个“小母猪”扶贫项目交给了万德全。于是，在建筑市场上折腾了近20年的万开始养起了猪。从一个颇为有钱的建筑老板，变成了一个刚起步的养殖专业户。

　　养猪场所占用的场地是破产多年的焊管厂。这个厂一度是武陵镇最大的企业，如今却成了最大的包袱：因为破产，武陵镇政府为其背了500多万元的债，其中有230万元是从基金会借来的。

　　解决乡镇债务要靠好的体制(标题)

　　――访中央党校经济学部教授李旭章

　　早报记者高英雄

　　东方早报：近一段时期以来，新闻媒体对乡镇债务保持着持久的关注。乡镇债务产生的原因有哪些？

　　李旭章：乡镇负债的原因大致可以归结为以下几个方面：一是体制方面，1994年我国普遍推行了分税制，推行这一制度的本意是为了强调财政的地方分权，没想到后来变成了中央、省、地市级政府的财政集权，最终导致了县乡财政的紧张，这是负债的一个很重要的原因。二是不少乡镇领导热衷于搞政绩工程，盲目上项目，还有一些乡镇领导为了招商引资，乐于为前来投资的企业担保贷款，一旦这些项目赔钱，借的钱就变成了债。三是乡镇机构养人太多。四是有些乡镇正常的经费得不到满足，上级拨款不能及时到位，只有借。五是不排除一些乡镇有铺张浪费的钱和账，有些账的来历根本说不清楚。

　　东方早报：乡镇负债的来源有哪些？也就是说，它的债权人是谁？

　　李旭章：乡镇负债的债务来源，一是金融机构，如银行、信用社等，还有财政。二是地方企业；三是个体工商户，其中最多的是金融机构。从我们掌握的资料来看，政府担保这一块的比重很大。

　　东方早报：全国乡镇负债究竟有多少，现在有没有一个可靠的统计数字？

　　李旭章：现在并没有一个普遍认可的统计数字，有人说是2000多亿，还有人说是几万亿，我个人估算大概有2200多亿。

　　东方早报：这些债务有没有什么办法可以解决？

　　李旭章：要解决这个问题，应该多方面努力。第一，债务问题虽然发生在基层，但是“板子”不能只打在基层，因为从很大程度上讲，地方债务是“逼”出来的。乡镇负债不能只赖乡镇，中央政府也要认账。第二，解决债务问题，要一步一步来，不能指望几年就能完全解决掉。第三，在解决乡镇债务问题上，要尽量照顾到各方利益，要着重于换一个好的机制，而不能拘泥于一些细节性的问题。解决负债问题还要与乡镇机构改革联系在一起，不然的话，即使解决了旧债，还会产生新的债务。

　　东方早报：有没有什么具体的化解债务的办法？

　　李旭章：具体地讲，短期要靠中央财政转移支付，长期要靠地方经济发展，而最根本的还是要靠地方经济发展。如果完全通过中央财政转移支付的办法解决地方债务，实际上是“鼓励坏孩子”，弄的不好会产生更多新的债务。

　　东方早报：我们作一个假设，假如现有的乡镇负债已经全部解决掉，我们有没有什么办法保证不会产生新的债务？

　　李旭章：我们现在所谈的解决乡镇债务，主要是指存量负债。而要避免新的负债的产生，从根本上讲，需要一个好的体制。从长远看，要避免乡镇新债务的产生，应该完善地方税体系，目前，地方真正可开发的税源比较少。另外，今后，要不要给地方政府借债权，都是值得研究和考虑的问题。