作者/赵杰

　　温家宝总理在十届人大二次会议所作的《政府工作报告》指出：“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决

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定。这些要作为政府的一项基本工作制度，长期坚持下去。”

　　将科学民主决策、依法行政、加强行政监督作为政府职能转变的主要方面，将决策机制建设与规范政府行为，作为建设服务型政府的重要突破口，列入全面履行政府职能的三项任务之一，是党的十六大以后政府工作的新亮点。温总理在《政府工作报告》中，将公众参与和专家论证、政府决策结合起来，突出政府决策的公众参与性，是群众观点在决策领域的升华。

　　公共性是政府决策的主要依据

　　决策的科学性、正确性，是长期以来我国决策问题讨论的核心和关注焦点。减少决策失误，追究和落实决策责任，建立科学民主的决策机制，一直作为政府决策面临的难题，引起广泛讨论。但对决策性质的认识，对政府决策的主要领域是公共问题和公共政策，囿于计划经济体制的思维惯性，并没有真正确立。只有对决策问题进行分类，结合决策方案制订、决策利益指向、决策责任追究等一系列问题，形成系统的决策评价，才能找到决策难题的“症结”。

　　决策分类的关键，是确立政府决策与私人(企业)决策的界限，确立决策的“公众参与性”的理论依据。决策问题有三个层次的分类。一是政府决策与企业、个人决策。其中，政府决策是关于公共事业的决策，依靠政府财政资金，运用社会公共决策，发挥政策的公益性影响；企业、个人决策是市场主体的自主决策，决策方案自主选择，决策后果自我承担。二是政府决策内部分为投资性决策和社会公共政策决策。政府投资的主要领域是“公共产品”，解决市场和私人不能提供的、具有“外部性”的公共产品不足的问题，有利于改善资源优化配置和经济增长的“瓶颈”制约；社会公共政策的作用则是针对社会秩序、社会公平、社会服务等社会事务，协调经济社会不同利益群体冲突，实现社会的良性发展。三是政府投资性决策中分为公共领域投资决策和一般竞争性领域投资决策。今天，政府已经逐步从一般竞争性行业中退出，专注于改善基础设施投入和社会发展事业。但由于国有资产体制等原因，政府的退出还不彻底。政府出于发展经济的善良愿望，还继续保留着在一般竞争性领域投资的内在冲动和能力。

　　正是政府决策的特殊性决定了其公众参与性：政府决策是对公民税收的运用，是影响经济社会发展全局和协调利益关系的公共决策。因而，应该为社会公众参与公共问题决策提供信息条件和程序保障，公众参与是政府决策的重要特征。

　　“决策盲点”源于缺乏公众参与

　　在计划经济体制下，全能型的政府通过指令性计划和行政手段实施经济管理和社会管理，扮演了生产者、监督者、控制者的角色，经济社会发展主要依靠政府投资的“自导自演”。

　　这种“自导自演”的投资和政府管理体制具有诸多“决策盲点”：(1)决策领域选择上，公共性投资决策与竞争性投资决策混合；(2)决策重点选择上，重经济建设项目决策，轻社会发展决策；(3)决策主体范围上，政府集“决策”的生产者和供给者于一身，决策封闭进行；(4)决策程序上，重视体现和贯彻上级决策意图；(5)决策信息资料的提供上，资料与信息局限于“决策讨论圈”，社会公众难以影响决策；(6)决策评估上，重视决策意图贯彻，忽视成本收益分析；(7)决策责任追究上，由于缺乏集体性决策程序，事后的决策责任追究困难；(8)决策氛围上，突出决策的保密性，忽视决策的公共性。因上述“决策盲点”的存在，导致政府面临诸多决策难题：决策的科学性难以保障，决策的利益协调性难以维护，决策的执行力软弱，决策责任追究困难。通俗地说，决策的损失难以避免，决策失误代价沉重，决策缺乏合理机制。

　　“公众参与”新决策观的形成

　　近些年，听证会制度、专家咨询委员会制度、旁听政府常务会议制度、市长热线等决策领域的实践探索，为推进决策科学化、民主化、规范化提供了肥沃的土壤。

　　2003年3月21日，温家宝总理主持召开国务院第一次全体会议时提出，新一届政府关键要在实行科学民主决策、坚持依法行政、加强行政监督三个方面有明显进步。以国务院第一次全体会议为标志，决策制度的建设被提到了政府职能转变的高度，在行政程序上推动了决策机制创新和新决策观的形成。重视专家意见、重视听证程序、重视决策责任，表明政府决策开放度、参与度的提高，标志着“以人为本”的决策新理念在高层决策层成为共识。

　　2003年10月，党的十六届三中全会提出增强透明度和公众参与度的决策制度建设新要求：“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度”。用“规范化”要求推进决策科学化、民主化，赋予完善社会主义市场经济体制进程的决策制度建设以“务实”要求；突出透明度和公众参与度，表明形成开放式决策机制的努力。

　　2004年1月，国务院常务会议上原则通过投资体制改革方案，新的改革方案对政府的行为进一步加强了限制。新方案要求进一步加强政府投资决策的科学化和民主化水平，具体说，即需要政府投资决策建立三个制度：一是完善咨询评议论证制度；二是对于重大项目，要实行专家评议制度；三是政府投资项目要建立公示制度。国务院强调决策必咨询论证、决策必专家评议、决策项目必公示，将政府决策纳入社会、企业、公民共同参与的视野，表明注重决策的透明度和公众参与度，已成为决策机制建设的重要突破口。

　　将公众参与和专家论证、政府决策并列，并将“公众参与”列于“专家论证”之前，表明对决策问题的“公共性”的认同。决策这个领导群体内部尤其是“一把手”独断的高级事务，被定位为成为公众与领导层共同参与的大众事务。

　　对决策问题的“公共性”强调，意味着对社会利益的协调有制度保障。公共问题的解决既要依靠科学性程序，又要具有社会协调性程序。在决策方案形成过程中，吸收和听取各类利益群体的利益表达意见，有利于保障决策方案的科学性，还有利于决策方案的执行，有利于发挥公共政策的积极影响。从而把问题解决在“决策”状态和过程中，避免“上有政策，下有对策”的政策失灵。

　　突出公众参与性，成为新决策观的鲜明特点。但进一步使公众参与的观念渗透到决策机制建设的各个环节，进一步使这种还利于民、谋利于民的决策理念在决策领域深深扎根，还需多多努力。