“政府高参”低调55年后亮相前台

http://www.sina.com.cn 2004年04月15日10:13 南方周末

　　“政府高参”风雨55年的历程，是中国决策演进的一个缩影，是政府对民主重视程度的折射；它亮相登台的背后，是“透明政府”的潮流、决策民主的觉醒和智囊机构的兴起

　　本报驻京记者吴晨光实习生法伊莎

　　这是一个与新中国同龄，但却鲜为人知的群体。

	金犊奖大陆初审揭晓	AC-尼尔森互联网调查
	体验财富之旅赢大奖!	51精彩无线大奖等你拿

　　自成立以来，他们向决策层报送建议及调研报告数千件。从共和国第一部宪法的起草，到改革开放初期农村家庭联产承包责任制的推广，再到最近的温家宝总理在十届全国人大二次会议上的《政府工作报告》，其背后都可以找到他们的身影。

　　温家宝评价说，50多年的实践证明他们为国家的建设，为人民的利益做了大量工作，反映了社情民意，功不可没。

　　4月8日，低调了55年的中国“参事”走上前台。国务院参事室在当天举行的新闻发布会上，首次向社会介绍了自己的性质及工作情况。随后，权威的官方网站——新华网，当天以“‘中国政府第一参’国务院参事室首次公开亮相”为题进行了报道。报道称：在中国政府内部及在中国智囊机构中久享“高参”美誉，撩开了神秘面纱。

　　“这种描述有些过誉，”接受《南方周末》专访时，国务院参事室副主任蒋明麟说，“政府内部兼具统战性和咨询性的机构，是我们今天的定位。”

　　直谏总理

　　坐在宽大的书房里，69岁的郎志正展示着他的工作记录。

　　出任国务院参事七年，他已向中央“谏言”近20条。1999年11月28日，一份《从天津、山东看金融危机对当前出口的影响及我扩大出口的建议》被送交当时的国务院总理朱镕基，郎正志和其他几个参事提出，在金融危机中，国家应向出口企业退让更多的税收，以扩大出口，渡过难关。

　　对此建议，朱镕基在扉页上亲笔批转给李岚清、吴邦国、温家宝、吴仪、曾培炎等领导同志，并要求主管部门落实，结合提高退税率尽快提出意见。

　　“随后有关方面采纳了这个建议，出台了相关政策，这对遏制当时对外贸易的下降起到了很大的作用。”郎正志说。

　　与其他智囊机构相比，参事是以个人身份参政谏言，并以“直通车”形式传递至高层。“比如我们有关艾滋病的建议就直接递交给国务院副总理吴仪，中间没有任何障碍。”国务院参事室副主任蒋明麟告诉记者。

　　目前，国务院参事室的35名参事共分为七个小组，涉及经济管理、可持续发展、公共交通、农林水利等领域。

　　蒋明麟说：“对政府执行的政策提出建议和意见，是我们最主要的工作。通过每年的政府工作报告、中央经济工作会议等透露出来的信息，以及参事们平时的观察分析，可以确定本年度的工作重点。把课题上报国务院办公厅并经其批准后，参事就到基层进行调研，并提出建议。”

　　兼任十届全国人大代表的蒋明麟认为，参事的工作和人大代表、政协委员的工作最大的不同在于：人大代表依法监督一府两院可以指出问题、提出批评意见；政协委员的民主监督，在一定程度上是代表党派和界别说话；而参事们是政府聘来的工作人员，需要站在全局的角度，以个人身份参政议政，咨询国是，不光要提出问题，更要提出具有可操作性的解决办法。

　　统计表明，在2002年，参事90%以上的建议得到了批复；2003年，因受SARS影响，批复率为80%以上，也是相当高。

　　在今年的政府工作报告的修订稿中，国务院参事室共提出了80处建议，其中70%被采纳。

　　由于很多参事系出名门或有海外关系，统战联谊也是他们的重点工作之一。按照蒋明麟的说法，咨询性是参事室发展之源，统战性是参事室立室之基。两者互为支撑，缺一不可。

　　值得铭记的努力

　　事实上，除了国务院参事室，全国28个省、自治区、直辖市及11个省辖市都有相应的参事机构。统计表明，目前全国共有参事1000多名，包括35名国务院参事。

　　在国务院参事室主任崔占福的眼里，参事们为社会进步所作出的努力是值得铭记的。

　　安徽省政府参事郭崇毅，1979年认真分析了肥西县实行包产到户后粮食取得空前丰收的情况，认为增产的主要原因就是由于包产到户，调动了农民的生产积极性。他凭着理论功底和掌握的大量第一手材料，三次上书中央，呼吁在农村推行家庭联产承包责任制，为1980年代初推行农村经济体制改革作出了重要贡献。

　　安徽省政府参事何开荫，被称为“中国税费改革第一人”。他长期关注农村，了解农村的现实和农民的疾苦，早在1980年代末、1990年代初就提出农村税费改革，这一建议后来得到了中央高层领导和有关部门的重视，为如今已全面推行的税费改革政策的制定提供了重要参考。

　　2002年9月，国务院参事蒋明麟等在《关于改进中央企业管理体制的建议》中，提出组建统一行使出资人职能的国有资产管理机构，制定规范的经营者经营效绩考核和评价体系，这为后来的国务院机构调整以及国资委的建立提供了参考。

　　而在最近，国务院参事室又有一个产生了重要影响的举动——3月26日在北京召开艾滋病防治研讨会，会上参事们呼吁对已出台的有关艾滋病防治法律、法规作相应的修改。

　　上海市政府参事杨绍刚指出，今天“恐艾”空气的弥漫使艾滋病在中国走向另一个极端——审理“艾滋小偷”的法庭上，审判员的手套、口罩却成了媒体关注的主角。

　　参事们在建议中提出，中国现有艾滋病方面的法律法规多是从限制艾滋病患者角度立法，在加快健全相关立法的进程中，保护艾滋病患者权益、关爱艾滋病人应成为新的立法基点；媒体对于艾滋病问题应全面、系统、持久地报道，纠正人们对艾滋病人和感染者的偏见与歧视。

　　国务院参事室的这个会议在社会上引起了广泛的共鸣。

　　严格的遴选

　　目前，在国务院的参事中，1／3来源于科研院所，1／3来源于著名高校，其余则是国家环保总局、质量监督检验检疫总局、知识产权局等部委前任官员。

　　“参事的遴选是非常严格的，”郎志正说，“对我们的考察经历了大约一年时间。”

　　1998年，在朱镕基出任总理后，郎志正所在的北京理工大学接到了遴选参事的文件。他回忆说：“其中提出了对参选人的四个条件：知名学者、60岁左右、参政议政能力强，并有一定的社会影响。”

　　时年62岁的郎志正恰好符合这些条件。这位理工大学的教授，是中国服务质量和质量管理理论的开拓者。而他任中国质量协会常务理事、全国第二届质量管理小组工作委员会主任等经历，为其参政打下了良好的基础。

　　“这里没有副部级参事和正局级参事之分，我们的称谓一律是‘姓＋参事’。”蒋明麟说，“这个机构本身的行政级别是副部级。”

　　除了领取与原岗位相同的工资外，每月参事们还有一些津贴。一位资深参事用“清水衙门”来形容这里的状况。但参事们的政治待遇是不同一般的——他们可以旁听全国人大会议、列席政协会议，并有机会与国务院负责人直接对话。另外，每年有一次由中央统战部、国务院办公厅举行的国务院参事、中央文史馆馆员春节招待会，其政治规格是副总理一级的官员亲自到会祝贺。

　　略让蒋明麟遗憾的是：目前国务院参事室的人员中，具有理工专业背景的比较多，研究金融、贸易的专家比较欠缺；具有法律背景的参事现在还没有。他希望以后能在这方面广纳人才。

　　风雨55年

　　翻开国务院参事室编著的《新中国政府参事》一书，可以看到一张泛黄的照片，那是1951年10月，毛泽东接见广州市政府参事室主任郭翘然时所摄。

　　正是在这位开国领袖的建议下，1949年10月28日，32人被任命为第一批政务院(1954年改称国务院)参事，从而写下了新中国参事的第一笔。

　　“当时主要是出于统战考虑，找一些与共产党有联系的党外知名人士——如张治中、邵力子的秘书，傅作义手下的骑兵师师长，以及陈毅元帅的堂兄陈修和——国民党沈阳兵工总厂厂长等人。”接受本报采访时，85岁的终身参事吕德润说，“同时也接纳部分共产党员，主要是红军的一些老同志。”

　　据吕德润称，对参事们真正的咨询工作始于1957年。比如“三反五反”、对私人企业执行什么方针等。

　　但“文革”这场席卷全国的风暴开始后，参事工作几乎陷于停滞。直到1984年，中央发布文件，要求进一步恢复各省、自治区、直辖市的参事室。当时中国刚改革开放，各行业百废待兴，十分需要各方面的人才和智囊。

　　“国务院于1988年发布的58号文件，是中国参事工作发展的里程碑。”蒋明麟说，“它解决了当时争论最多的一个问题——参事室的存亡问题。因为参事室的元老们已经一个个故去，但极少有新人补充进来。这个名为《关于加强省、自治区、直辖市参事室工作的通知》中，最突出的一点是：明确了参事的具体工作，规定了参事室的两性——咨询性、统战性。这里不再是‘以养为主’的地方，而是一个服务于中国经济建设的工作机构。”

　　58号文件还废除了参事的终身制。此前的39年里，参事一直采用任命制、终身制；1988年后改为聘任制，聘期为5年，根据工作需要可以连续聘任，最高聘龄75岁。

　　吕德润进入参事室是在1986年10月。此前，他已是《大公报》成名数十年的记者。“我们开始找懂业务的新人，”他回忆道，“如三北防护林中的林业专家，还有农业、水利方面专家，必须是学有专长的、国家迫切需要的。随着国务院机关工作的展开，调查的东西也多了。”

　　1995年，国务院发出20号文件，对58号文件进行了完善、细化及解释。

　　朱镕基出任总理的五年里，他曾三次接见国务院参事。在朱总理的关心下，国务院参事研究中心于2000年春投入使用。

　　新一届总理温家宝就职后不久，就签发文件要求加强参事工作。

　　在2003年中秋到来之际，温家宝特地和国务院参事进行了座谈。在会中，温家宝吟诵出了那句著名的诗句：“心中为念农桑苦，耳里如闻饥冻声。”他说，当领导的要心里想着群众，倾听群众呼声，了解真实情况。“设立参事室、文史馆，目的是为了广开思路、广纳群言。”

　　“亮相”背后的涵义

　　为什么一贯低调的国务院参事室主动亮相？中新社的消息说，主办者称此举意在体现本届政府提倡的政务公开、信息透明原则。

　　按照这个意义去解读，政府机构对于民众不应该再有“死角”和“神秘”的部分，除去国防等带有国家机密性质的机构，都应该公开。

　　“鲜为人知几十年的参事室主动站出来，阐述自己的职责和改进目标，这符合现代政治的发展潮流。”一位政治学专家说，“我们也希望，更多的机构能够负责任地向社会公开自己的工作情况，真正成为透明政府和责任政府。”

　　记者注意到，参事室“亮相”还有一个重要的背景，那就是这届政府对智囊机构和智囊人物异乎寻常的重视。不论是政治局还是国务院，频频邀请专家举行学习讲座和座谈会，其数量大大超过往年。温家宝特别强调，决策咨询将形成制度，长期坚持下去。

　　决策层的这一系列举动，显然与中国进入了改革的攻坚期有关，问题日益复杂，现实难以把握，各种利益矛盾纠缠在一起，单凭听汇报、看文件、搞调研很难理清脉络、找到方向，这个时候，就非常需要更多人的智慧，需要专门的人才提供专门的咨询。

　　因此，温家宝把科学民主决策与民主监督、依法行政一起，并列为政府自身建设的三条原则。

　　与此佐证的是，2003年国家发改委在制定下一个五年计划时，不再是“闭门自造”而是相当一部分举行全国招标，各高校和研究机构都可以竞标。在经济社会事务方面，智囊机构的作用越来越受重视。

　　在这种背景下，作为智囊机构的参事室确实面临着在新形势下如何找到自身价值、寻求自身发展的问题。

　　“曾有记者问起我们的新闻发布会是否有背景。”蒋明麟也不讳言，“会议本身没有特殊的背景。但从大的方面说，是温总理这届政府的工作规则的三个体现：一是科学民主决策；二是依法行政；三是民主监督。而从参事工作来说，对这三方面都有介入。”

　　谈到参事室与国家其他智囊机构——如和国务院发展研究中心的关系时，蒋明麟认为他们之间是相互补充的作用。“双方各有优势，参事室的上呈渠道更畅通，而研发中心的人员力量更强。”他说，“我们并不怕观点相左，因为这样能让领导人更全面地听取建议。”

　　吕德润参事则认为，业务上能起作用的是部委的专家，因为他们接触到的和实际掌握情况比较全面。但部门的条条框框比较多，上下级之间的程序严格。参事的好处就是没有“乌纱帽”，很洒脱，地位上也相对超脱。

　　目前，中国官方的智囊机构主要由三部分构成：国务院发展中心，各部委的研究室，以及国家发展和改革委员会。而参事室和社科院是智囊咨询机构。

　　建国55年来，智囊机构的发展经历了四个阶段：1957年“反右”以前，它们作用很突出——修宪、中国的行政区划的设置与调整等重大决策中，都能看到智囊机构的身影；1957年到“文革”结束时期，它们的功能则逐步弱化。

　　始于1978年的中国改革开放，首先在农业农村推进。研究者邹蓝指出，高级官员和学者组成的农村问题研究小组，在中国农村改革的政策设计方面起了相当大的影响。因为智囊作用而农村改革的迅速见效，国务院内设立了农村研究中心。这是中国改革开放以来第一个重要的智囊机构。

　　而随着城市和工业改革的推进，部分人员开始侧重城市和工业改革。1985年组建的国家经济体制改革委员会，是一个综合性的智囊机构，直接为中央政府各方面的改革提供思路和政策建议。

　　从1980年代到1990年代中期，是智囊机构的恢复时期，这时还出现了国务院发展研究中心。而在近十年来，是智囊机构大力发挥作用的时期，所谓“生逢其时”。

　　“这种曲折的道路是政府对民主重视程度的折射，”杜钢建说，“民主风气渐强时，它们发挥的作用比较大；反之，作用则被削弱。”

　　“要随着推进政治改革和行政体制改革不断地推进民主化、法制化。这样智囊机构才能更好的发挥作用。”杜钢建说，“首先，组织法体系要完善，应该把决策咨询制度法制化。现在参事室没有明确的法律地位，同样，各级政府的顾问团也没有明确的法律地位。”