突破“司法地方化”困局

http://www.sina.com.cn 2004年04月15日10:29 南方周末

　　在目前的政治-司法制度框架下，最高人民法院在实现公正司法的目标过程中，扮演更为重要、更为主动的角色这种办法能够有效地打破地方法院依附地方政府、丧失独立性、因而经常损害司法正义的困局。

　　□秋风

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　　最新的宪法修正案规定，“国家尊重和保护人权”，而要落实这一条，就应在公民的自由和权利受到侵犯的时候，提供及时而有效的司法救济，而且，这种救济应当是无差别的。也就是说，至少在一个国家之内，司法正义应当是普遍的，应当平等地惠及每个人，不管他生活在本国境内的哪个地方。

　　这是司法的独特之处。人类社会的治理中，有很多领域，最好的模式是各地的民众自行治理自己的事务。地方政府可以在这些领域采取自认为对地区有利的政策，比如税收是可以有差别的，这样可以形成一种地方间的制度竞争。但是，司法的正义却不应该是有差别的，因为司法所涉及的均是个人的权利和利益，个人之间、及个人与政府之间的权利和利益是平等的，因而，司法必须对所有人一碗水端平。

　　但在目前的制度框架下，行政事务是比较集中的，比如，从中央到省到县到乡，基本上可以维持政令的高效、集中、统一。另一方面，我们的司法却是高度分散的，因为，法院在人事、财政上严重地依赖于地方，因而司法高度“地方化”。

　　司法地方化的结果便是：第一，受到地方利益掣肘，地方法院往往很难对异地公民与本地公民的纠纷作出公平裁决，这就是众所周知的司法领域的地方保护主义。第二，更严重的是，在本地公民间的纠纷，如果涉及到地方政府，或者直接与地方政府发生纠纷，则法院往往更难以持平之心进行裁决。

　　3月18日，中共中央政治局常委对进一步学习和贯彻实施《中华人民共和国宪法》进行研究部署，会议提出的贯彻实施宪法的三大措施之一就是：坚持执法为民、公正司法，维护社会公平和正义。而要做到司法公正，首要的前提是法院获得独立地位。但这种改革，目前似乎存在一定难度。一个替代性的办法是，最高人民法院发挥更大作用。

　　在今年“两会”讨论最高人民法院收回死刑核准权的时候，来自司法系统的代表提出，为了减轻最高人民法院在收回死刑核准业务后的负担，最高人民法院可以在各大区设立分院，专门受理死刑核准。

　　其实，这些分院更恰当的名字是最高人民法院巡回法院，而且，它们还可以发挥更大作用。

　　这些法院可以有效遏制司法领域的地方保护主义。在目前的司法框架下，跨省的重大民商事纠纷案件，几乎可以确定，在当事人所在省，几乎是很难对另一省的当事人做到公正的。这样的案件，可以由相对比较超脱的最高人民法院巡回法院审理。

　　行政案件更需要有一个超越行政辖区的法院来受理。有些地方目前正在尝试，如果被告是县级行政机关，即可由市级法院指定另一县的法院审理。但如果被告是省级行政机关呢？可以想象，这样的案件，由省会所在市中级法院、甚至由本省高级法院审理，都有可能让法院承受不可抗拒的压力，法官几乎不大可能作出公正的裁决。因此，这样的案件，最好也当由最高人民法院巡回法院审理。

　　另外有专家呼吁，行政诉讼中，法院不仅应当审查行政机关的具体行政行为，审查其是否合乎法定程序，也应当审查程序本身，也就是说，法院应当对地方性法规、政策本身进行审查。而从现有制度设计看，这根本就是不可能的，因为地方性法规是人大制定的，法院受同级人大监督，法院怎么可能对同级人大——更不要说上级人大——通过的法规进行审查？事实上，河南洛阳中级法院法官李慧娟，就因为在一起案件中宣告河南省人大通过的地方性法规因与全国性法规冲突而“自然无效”，遭到来自地方人大的强大压力，并被法院处分。这一事件说明了，除非构建一个更为权威的法院体系，才可以对地方性法规、对地方政府的政令进行司法性审查。

　　综上所述，最高人民法院巡回法院在有些案件中是复审法院，在死刑案件中，是核准法院；在另一些案件中，则可以作为一审法院。这样，在严重地方化的原有地方法院系统之外，初步形成一个具有更为广泛的案件管辖权的中央法院系统，甚至在某些领域形成管辖权之竞合，以形成法院间的竞争。

　　人们有理由期望，最高人民法院在实现公正司法的目标过程中，扮演更为重要、更为主动的角色。在目前的政治-司法制度框架下，这种办法能够有效地打破地方法院依附地方政府、丧失独立性、因而经常损害司法正义的困局。不管怎么样，最高人民法院比较超脱、独立，可以不受地方政府的约束，而且，它也集中了一批素质较高的法官。通过它的巡回法院对民众反响最为强烈的重大案件以及涉及到区域间重大利益的案件进行审理，可以在最短时间内恢复司法的公正形象，让民众在法庭上直接看到法律的正义。