马怀德
国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》不仅提出了全面推进依法行政的指导思想和目标，而且明确了依法行政的基本原则、要求和任务。特别是关于监督行政机关依法行政的措施和制度具有很强的针对性。《纲要》在总结以往行政监督制度的经验基础上，从行政决策、行政执法等方面提出了多项重要的监督制度和方式，对于顺利推行依法行政具有
重要的意义。
全面推进依法行政，建设法治政府是一项宏伟的目标，也是未来10年政府机关和政府工作人员的最重要任务。对于多年习惯了传统管理方式的各级机关和工作人员来说，要实现这样的目标，还有相当繁重的工作要做。
首先，在行政决策领域，《纲要》提出了建立、健全决策跟踪反馈和责任追究制，这项制度将有利于监督行政决策机关和决策人员审慎决策，防止出现“长官意志”和领导“拍脑袋”决策。长期以来，由于缺乏民主和科学的决策机制，相当多数的行政决策都带有很大的盲目性，加之决策没有明确的信息反馈和跟踪制度，无法认定决策的正确适当与否。特别是由于重大决策往往是集体领导的结果，即使出现明显的决策失误，也无人负责，给国家和社会造成了严重的经济损失。应该说，一次错误的行政决策造成的损失要比一个贪污犯罪大得多。国家和社会为此付出的代价是极为沉重的。为此，如何建立健全科学民主的决策机制就显得十分必要。
其次，在行政执法领域，《纲要》针对行政执法体制存在的问题，提出建立健全多项监督保障制度。如行政执法案卷评查制、执法主体资格制、执法责任制、评议考核制、执法过错和错案责任追究制等一系列监督制度。其中最有意义的制度是执法责任制。执法本来是一项非常严肃的活动，有法必依、执法必严是对行政执法活动的基本要求。但是，由于长期以来我们不重视行政执法的责任追究制度建设，许多公务人员只注重行使权力，忽视其承担的责任。出现了大量滥用权力、损害相对人利益的违法行为，而难以追究执法机关和执法人员的责任的情形。行政法理论上也存在公务行为由国家承担责任，公务人员个人无须负责等似是而非的观点，这些在某种程度上放纵了执法人员的违法行为，损害了执法应有的公正性。应该说，执法责任制是依法行政的重要保障。建立公开、公平、公正的执法评议考核制以及执法过错或者错案追究制对于监督执法行为，提高执法水平，防止执法过程中的违法越权行为都具有重要意义。
再次，行政复议和行政诉讼制度是行政机关依法行政的最有效监督形式。在众多的监督形式中，行政复议和行政诉讼制度发挥的作用越来越明显。《纲要》注意到行政复议与诉讼制度的特殊作用，明确提出认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作，完善复议工作制度，探索提高复议工作质量的新方法和新举措，如建立简易复议程序解决争议。完善行政复议责任追究制度。要求行政机关要自觉接受人民法院依照行政诉讼法的规定实施的监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院作出的生效行政判决和裁定，行政机关要自觉履行。同时还提出完善并严格执行行政赔偿和补偿制度，严格执行关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费用，保障相对人依法获得国家赔偿。还要求探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。必须看到，依法行政是一项十分艰巨的任务，单靠行政机关自觉履行或者内部监督是远远不够的，必须调动各方面的力量，尤其是公民、法人或者其他组织的力量，充分利用行政复议和行政诉讼等制度的作用，才能督促行政机关积极工作、合法行政、永不懈怠。
最后，行政人员和行政机关的依法行政考核和报告制度是改变传统政绩观的重要举措，也是监督行政机关和行政人员的重要制度。《纲要》提出，要建立和完善行政机关工作人员依法行政情况的考核制度，把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容，制定具体的措施和办法，完善考核制度。同时，建立行政机关的定期报告制度。要求地方各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政的情况。国务院各部门、地方各级人民政府工作部门要定期向本级人民政府报告推进依法行政的情况。长期以来，不当的“政绩”观和干部考核方式扭曲了对行政机关及其工作人员的正确评价标准，也加剧了地方保护主义。干部考核机制强调“政绩”，以经济指标衡量政绩似乎已经成为惯例。干部的升迁与奖惩实质上与所谓的政绩挂钩，促使很多领导单纯追逐经济利益，以牺牲资源和环境为代价寻求跨越式发展，最终造成了畸形的竞争和地方保护，也损害了法制的统一。为此，必须树立正确的政绩观，尤其要强调法治的作用。即衡量公务人员，特别是领导人员的政绩，首先要看他是否能够忠实地执行宪法和法律，严格依法行政。对于那些以违反法律、破坏法治的方式取得地方经济发展的行为，不仅不能将其视为政绩，反而要追究当地领导的执法责任。只有这样，才能倡导良好的社会风尚，树立正确的政绩观。为了避免依法行政走过场，还要强调行政首长在依法行政中的责任，各地方、各部门的行政首长作为推进依法行政工作的第一责任人，要负起责任，加强对推进依法行政的领导。
