文 ／ 瞭望周刊社记者 张冉燃 沈 羽中
严格控制征地规模，依法按规划和程序征地，及时给予农民合理补偿
2003年12月31日，中央一号文件强调加快土地征用制度改革，保障农民权益；2004年3月，温家宝总理在政府工作报告中再次重申，在农村土地征用中，要严格控制征地规模，依
法按规划和程序征地，及时给予农民合理补偿，切实保护农民合法权益。未来征地制度改革的主要方向即是落实上述精神。
一是大幅度提高征地补偿标准，到目前水平的2～3倍。国土资源部中国土地勘测规划院总工程师周建春指出，实行市场经济国家的政府，为公共利益的需要，可以通过强制性手段获得土地，但必须给土地所有人、承租人或占用者按“公平的市价”给予“公正的赔偿”。因此，征地补偿费要在确认农民集体土地财产权利的基础上，按照市场经济规律确定。征地补偿除了要考虑土地被征用前的价值之外，还应考虑土地的区位、土地市场供求状况、当地经济发展状况及政府的宏观政策等因素。
二是修补法规与政策漏洞，控制征地规模。按照我国法律和国际惯例，征地目的应当是为了公共利益，但《土地管理法》等相关法律均未对“公共利益”做出明确具体的界定。赋予“公共利益”明晰的内涵和外延，才能够更准确地摒弃侵犯了农民土地财产权的非公共利益目的的征地行为。对此，国土资源部中国土地勘测规划院地政研究中心唐健副主任建议，借鉴海内外通行的做法，兼采概括式和列举式，对‘公共利益’的内涵和外延进行明确具体的界定。在实施步骤上则要采取渐进方式。中国土地学会秘书长黄小虎分析，短期内实现按公共利益范围征地有一定难度，只能实事求是“四步走”，逐步缩小征地范围。近期应严格控制征地面积，特别是农用地转为非农建设用地；到一定时候可以先将商业、旅游和商品住宅等经营性用地退出征地范围；待条件进一步成熟后，再将工业用地及各类开发区、园区等用地退出征地范围，最后过渡到真正按公共利益范围征地。此外，我国还将对法律中互相冲突的规定进行调整。比如，《土地管理法》第43条规定，除集体所有制企业和个人经批准可使用农民集体所有土地外，任何单位和个人进行建设都应当申请使用国有土地。该规定与《宪法》关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用”的精神相互冲突，导致了征地范围的扩大。最后，将弱化当前征地制度的强制性，减轻征地矛盾。我国20世纪50年代制定的《国家建设征用土地办法》，在立法精神上体现了对农民土地所有权的尊重和保护，强调在动用征地权时要坚持“公平合理”的原则，并“给群众以必要的准备时间，使群众在当前切身利益得到照顾的条件下，自觉地服从国家利益”，不突出土地征用的强制性。但这一立法精神在近些年的征地过程中越来越淡化，地方政府大大突出了征地的强制性，致使目前征地权被过度使用。今后，在农民土地征用过程中，将更强调尊重农民意愿。
三是改进征地程序。征地制度改革课题组建议将征地程序改为“申请征地—预公告—协商补助安置—报批—审查批准—公告—实施补偿安置—供地”。具体包括：
一是增设征地补偿安置协商工作。征地组件报批前要与被征地集体和农民商谈补偿标准、安置途径，充分听取农民的意见，用前期调查协商取代现行法律规定的补偿登记环节。
二是改变征地公告现行做法。一要增加预公告程序，即政府确定征地后，随即发布征地预公告，告知被征地集体和农民，明确征地范围和建设、种植限止期，同时开展补偿初步调查登记，协商补偿安置问题。二要将现行征地批后两公告合二为一，在征用土地方案依法批准后，予以公告，公告期满后即可实施补偿安置工作，并供地。三是建议国家建立征地纠纷的司法裁决机制。对集体土地所有者提出的征地不合法、补偿不合理、安置不落实等问题，由司法机关按照司法程序解决征地纠纷，尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与。对政府征地违法行为，农民可以寻求司法救济，申请国家赔偿。
