《瞭望东方周刊》记者辛怀时/北京、香港报道

　　香港不可轻率地进行政治试验，因为香港不能承受试验失败的代价。

　　全国人大常委会释法的要害之处是充分表明了中央对香港政制发展自始至终都有决定权。

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　　香港特区行政长官董建华5月6日出席立法会答问大会时表示，全国人大常委会已经就2007年行政长官和2008年立法会的产生办法作出了决定，我们应该以务实和积极的态度，按照全国人大常委会决定的指引，展开下一轮政制发展工作。

　　“香港人享有的民主和自由权利比历史上任何一个时期都要多得多，这是一个事实。”4月28日，国务院总理温家宝于访欧前夕接受路透社总编林尼班克采访时说。

　　温家宝说，香港政制的发展，要坚持按照基本法的原则，根据香港的实际情况，循序渐进。香港的政制发展需要同香港的政治经济状况相适应。“我们的目标没有改变，基本法规定的目标没有改变，就是最终实现特区行政长官和立法会的直接选举。”

　　4月26日，十届全国人大常委会第九次会议审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法有关问题的决定》。这是全国人大常委会继4月6日对香港基本法附件一第七条和附件二第三条作出解释之后，为正确处理香港政治体制发展的有关问题采取的又一重要举措。

　　至此，香港延续数月、引致世界关注的政制争拗逐步厘清，政制发展方向渐趋清晰。

　　香港法律界人士认为，“人大的决定是香港民主进程的一个新起点”，是“为香港特区的政制依照基本法规定向前发展‘开路’”。

　　中央对香港政制发展拥有决定权

　　2003年7月以来，香港社会围绕香港政制发展问题展开了广泛的讨论，对香港基本法附件的有关规定出现不同理解。争论焦点一是有关2007年后行政长官产生办法的修改，是否包括2007年；二是2008年立法会产生办法的修改，启动权谁属。新华社发表评论文章称，众说纷纭、争拗不断的根本原因，“在于对香港特区与中央的关系问题存在不同认识”。

　　2004年1月初，在发表新一年的施政报告时，香港特首董建华表示，2007年以后行政长官和立法会的产生办法，涉及香港的政治体制，关系到基本法的实施，中央与特区的关系，香港各阶层、各界别、各方面的利益，以及香港的长期繁荣稳定。

　　2月9日至10日，国务院港澳事务办公室、全国人大常委会法制工作委员会负责人等在与以曾荫权为组长的香港特区政府政制发展专责小组座谈。中央有关部门负责人指出，香港特区的政治体制应与香港特区是直辖于中央政府的一个地方行政区域的法律地位相适应。北京中央政府“最大的着眼点是要有利于保持香港的长期繁荣稳定”。

　　对于香港社会的不利争拗，舆论呼吁“释除各界疑虑，平息政制纷争，形成社会共识”，部分全国人大代表也建议人大常委会释法。

　　3月26日，在北京举行的全国人大常委会委员长会议上，全国人大常委会法制工作委员会副主任李飞对香港特别行政区基本法附件一第七条和附件二第三条的解释草案的有关问题作了汇报。委员长会议决定，征询全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会对该解释草案的意见。

　　3月30日，曾荫权领导的特区政府政制发展专责小组，在深圳与全国人大常委会副秘书长乔晓阳等会面，并提交有关政制发展法律程序问题的报告。

　　4月6日结束的十届全国人大常委会第八次会议发布公告，对《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件一《香港特别行政区行政长官的产生办法》第七条和附件二《香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序》第三条作出解释:“2007年以后”，含2007年;“如需”修改，是指可以进行修改，也可以不进行修改；两个附件中规定的须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准或者备案，是指行政长官的产生办法和立法会的产生办法及立法会法案、议案的表决程序修改时必经的法律程序。只有经过上述程序，包括最后全国人民代表大会常务委员会依法批准或者备案，该修改方可生效。

　　国家权威机构释法为香港社会早前众多的争议一锤定音。在释法公布当日的记者招待会上，乔晓阳的表述令人印象深刻:“这次解释的要害之处”是“充分表明了中央对香港政制发展自始至终都有决定权”;“释法”不是“变法”；人大释法会不会阻碍香港的民主进程，恰恰是推动香港的民主向着基本法规定的方向发展。

　　4月8日,乔晓阳等赴港，以“理性对话，良性互动，坦诚交流,寻求共识”的宗旨，与香港各界人士就释法“面对面”。香港媒体评价说，此行“增强了中央与港人之间的沟通和了解,建立了互信”。

　　香港大公网当时的调查显示，近80%的受访市民认为全国人大常委会的释法合法、合宪;并有超过半数的受访者认为，香港尚未完全具备立即实行行政长官和立法会双普选的条件。

　　从“架桥过河”到“立牌指路”

　　善用比喻的乔晓阳，曾将基本法释法比做“架桥过河”──大家讨论怎么过河，首先要把桥架起来。面对这个桥的图纸，各有各的说法，看不太清楚。这个时候，图纸的设计师出来了，把不够清楚的地方给描清楚、写清楚，这样大家齐心协力把这个桥架起来，就能过河了。

　　而此后人大常委会对于特区行政长官《关于香港特别行政区2007年行政长官和2008年立法会产生办法是否需要修改的报告》的决定，则被他称为是“香港政制发展立牌指路”。

　　4月15日，特首董建华宣布，已委派特区政府政制事务局局长林瑞麟赴京，向人大常委会报送“报告”。

　　这份报告中列出的九点香港政制发展须考虑的因素，被当地媒体概括为七点“必须”及两点“不能够”──必须听取中央意见、必须符合基本法、必须巩固以行政长官为首的行政主导、必须循序渐进及按部就班、必须考虑市民诉求及检视政治人才参政团体成熟程度、必须有利于社会各阶层的参与、必须确保兼顾社会各阶层的利益;不能够影响中央对行政长官的实质任命权、不能够影响现行经济制度等。

　　4月19日举行的十届全国人大常委会第十六次委员长会议决定，将香港特别行政区行政长官的报告交国务院港澳工作主管部门进行研究并提出意见，委派专人就香港特别行政区行政长官的报告听取香港各界人士及香港特区政府政制发展专责小组的意见。此后两天，全国人大常委会副秘书长乔晓阳受委员长会议的委托，在深圳主持召开座谈会。

　　距董建华提交“报告”10天后，十届全国人大常委会第九次会议举行，对其“报告”进行了审议。26日表决通过的决定称，2007年香港特别行政区第三任行政长官的选举，不实行由普选产生的办法；2008年香港特别行政区第四届立法会的选举，不实行全部议员由普选产生的办法。在不违反上述前提下，具体产生办法可按照香港基本法规定作出符合循序渐进原则的适当修改。

　　乔晓阳一行同日赴港，“在第一时间为港人就人大常委会的决定释疑解惑”。他说，释法以后，随着行政长官报告的提出，香港政制发展可以说是过了河；全国人大的决定为香港政制发展指明了前进的步骤和方向，为香港的政制发展留下了广阔的空间。

　　香港舆论称，普选未必是解决政制争拗的最好方法。急遽普选将会窒碍均衡参与，对本港经济、金融、财政及其他制度产生不良影响，与民主原意背道而驰。

　　法律界人士表示，人大常委会就特首“报告”作出的“决定”不但对特区未来的政制发展具有约束力，而且是宪制高度层面上的约束力，特区政府必须全面、准确、有力地予以贯彻执行，不能“各执一词”,更不能“各取所需”。

　　董建华表示，全国人大常委会的决定正式启动了香港基本法附件的修改机制。发展专责小组将争取在5月份提交香港政制发展第三号报告书，积极推动社会理性、务实、有前瞻性地开展政制发展的下一步工作。

　　特区需要中央帮助

　　在谈到人大常委会对于行使基本法解释权的慎重态度时，乔晓阳曾说：“不到万不得已，人大不会出手。”

　　依照宪法第57条和香港基本法第158条规定，人大常委会有权对基本法作出解释。根据立法法，释法出于以下两种情况:法律的规定需要进一步明确具体含义;法律制定后出现新的情况，需要明确法律依据。

　　在这次释法中，人们总会追溯香港基本法迄今为止的另一次释法──1999年6月关于香港居民内地所生子女居港权的解释。这两次释法都属于第一种情况，就是根据立法原意，明确其具体含义。

　　1999年1月29日，特区终审法庭对4宗无证儿童争取香港居留权的个案进行了终审裁决。终审法院认为，任何在港居留达7年的港人，他们的子女无论何时出生，都应享有居港权。终审法院作出此项裁决，等于认可港人在内地所生子女无须获得批准便可享受居港权。

　　特区政府的调查显示，根据推算，因终审法院裁决而可能享有居港权的内地人士高达167.5万人。为此，香港要额外投入7100亿港元，如果新增劳动力全部投入香港劳动市场，香港失业率将升到22%以上。这一裁决给特区政府和香港社会带来巨大压力。

　　更有法律界人士指出，该判决中有关特区法院可审查并宣布全国人大及其常委会的立法行为无效的内容，违反基本法的规定，“是对全国人大及其常委会的地位，对‘一国两制’的严重挑战”。

　　经过广泛咨询意见和多方权衡，特区政府选择请全国人大常委会释法。5月下旬，行政长官正式向国务院提交报告。6月初，国务院常委会议讨论并通过有关议案，提交人大常委会考虑，6月下旬，人大常委会通过关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第22条第4款和第24条第2款第3项的解释。使有资格来港的内地人士减少到20万以下。

　　舆论认为,此举既维护了香港的法治，也符合香港的整体利益，对香港的长远发展有益。不是中央故意插手特区事务，而是特区无力处理有关问题，需要中央提供帮助。

　　《香港商报》近日刊发社评指出，香港回归后6年多，中央政府一直以最大诚意，落实“一国两制”，恪守基本法，而关于居港权问题和政制发展问题的两次释法，也是从维护香港繁荣稳定大局出发，严格依法办事。

　　香港不能承受政治试验失败代价

　　在数月来有关香港政制发展的探讨中，“理性面对”成为主流声音。中央人民政府驻港联络办公室主任助理王如登5月3日表示，非理性争拗不利于香港的政制发展，也不利于香港的长远发展。舆论称，港人应该思考如何在理性基础上发展香港政制，减少无谓纷争。

　　4月初释法公布时，香港媒体评价说，释法文本对基本法相关附件内容进行厘清，并就2007年后香港政制发展的可能性、程序和步骤订立了必不可少的规范，“能够促进香港社会就政制发展问题进行理性的、层次分明的讨论”。

　　4月中特首在提交人大常委会的报告中提出香港政制发展的九大考虑因素，《香港商报》发表的社评说，这九大因素相当于香港政制推进的指路牌，可确保其进程健康平稳和方向正确;也可视为是九条“保险丝”，任何政改方案，要顺利启动推进，必须符合此九条要求，如果不堪其负，则会断电停车。

　　香港政界人士表示，政治体制问题牵一发动全身，香港的政制发展如果偏离了基本法的规定，后果将是灾难性的。

　　《成报》的社评指出，港英政府基本上没有给予香港人政治锻炼的机会，而香港回归只有6年多，很多政治变化的条件仍未具备。香港不可轻率地进行政治试验，因为香港不能承受试验失败的代价。

　　“以香港目前及未来数年的政治生态，实在不适宜在07／08年举行‘双普选’。政制发展不可能一蹴而就，一步到位。香港地方小，作为国际金融中心，经不起仓促的政制试验及其引发的政治波动。”香港新界社团联会会长张学明说。

　　他认为，港英统治下的150多年中，香港市民从没有享受过民主权利。香港政治人才缺乏、参政团体不够成熟、市民直选意识不成熟，以及立法与行政的关系达不到基本法的要求，发展民主需要有步骤有秩序地进行，不能匆忙行事。

　　他表示，香港政制发展的关键，不在制定行政长官普选和立法会普选的时间表，而是如何在中央政府的主导下，根据中国的国情和香港的形势来决定其走向。

　　中央继续推动香港民主发展

　　中央政府对于香港的政制发展始终高度关注。2003年12月初，国家主席胡锦涛在会见来京述职的香港特首董建华时表示，香港特别行政区的政治体制必须按照香港基本法的规定，从香港的实际情况出发，循序渐进地发展，相信香港社会对此是能够形成广泛共识的。这被舆论视为“向香港乃至全世界传达的一个清晰明确的重要信息”。

　　4月26日闭幕的十届人大会委会第九次会议认为，香港特别行政区成立以来，香港居民所享有的民主权利是前所未有的。第一任行政长官由400人组成的推选委员会选举产生，第二任行政长官由800人组成的选举委员会选举产生;立法会60名议员中分区直选产生的议员已由第一届立法会的20名增加到第二届立法会的24名，今年9月产生的第三届立法会将达至30名。

　　新华社就此次会议播发的通稿称：“香港特别行政区的民主制度一定能够不断地向前发展，最终达至香港基本法规定的行政长官由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生和立法会全部议员由普选产生的目标。”

　　香港特区政府政制事务局局长林瑞麟则就香港政制拟出大致的计划:2004年开展公众咨询工作，广泛听取社会各界的意见;2005年根据需要、并按照基本法的程序处理政制改革的问题;2006年根据需要处理本地立法的问题。

　　1月初，香港特区政府成立政制发展专责小组，通过多种渠道，包括直接会面、座谈会、电邮、书面意见等，收集社会各界就政制发展有关原则及法律程序问题的意见，交予人大常委会。中央有关机构也多次与专责小组座谈。

　　乔晓阳4月底赴港时，在面对香港各界700多位人士的座谈会上说，推进香港民主逐步向前发展是中央一以贯之的方针政策。

　　“推进香港政制发展必须求真务实地在基本法规定的轨道内进行。求真就是求香港实际情况之真，务实就是务循序渐进地发展香港的民主制度之实。”乔晓阳说。

　　香港媒体就此发表社评说，乔晓阳离港时表示，明白港人求变的心理，但人大常委会的决定不是民主的终结，而是一个新的起点。事实上，这次人大常委会一锤定音，可望尽快平息政改风波。而要解决香港的政制问题，最终仍有赖港人努力自强。

　　相关专题：香港07年行政长官和08年立法会产生办法通过