| 退耕还林政策的进退之道 | |||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2004年05月13日09:30 南方周末 | |||||||||
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□本报记者 张 立 □贾治堂 在国家林业局提供给本报的资料中，对于这次退耕还林的政策调整，国家林业局局长周生贤将其定义为“适时性、结构性的调整”。 周生贤在今年3月19日的讲话中说，“根据中咨公司中期评估意见，以及我局和西部
“怎么理解适时性和结构性？”国家林业局退耕办综合处刘处长接受本报采访时说，“适时性是指当前国家粮食安全和耕地锐减等多方面因素，结构性则是经过几年大规模的退耕，已经到了一定程度，现在退耕还林的重点，将由退耕地为主，转到以荒山造林为主。” 耕地的压力 “近年全国粮食减产幅度很大，”国务院一位研究人士告诉记者，“粮食安全是国家稳定的基础，不能不引起高度的重视。” 从国家统计局发布的《2003年国民经济和社会发展统计公报》可以看出端倪：我国去年全年粮食产量为4.3亿吨，比上年减产2639万吨。去年全年粮食种植面积14.9亿亩，比上年减少6720万亩。由于生产锐减，每年形成的粮食缺口高达250亿至350亿公斤，去年的缺口更高达500亿公斤。以致今年“两会”期间，不少代表呼吁政府要高度重视粮食安全问题。 这种重视从最近的电视新闻中都可以看出来，进入4月，胡锦涛、温家宝频频入访农家，鼓励农民种粮，并承诺以“不低于0.7元 ／ 斤的保护价收购”。 与此相对应的是耕地面积的锐减，国土资源部今年3月公布，2002年全国耕地减少2529万亩，2003年减少3800万亩，1996年时我国的耕地总面积为19.51亿亩，到2003年底的最新数据已经减少到18.51亿亩。国土资源部的官员认为，建设用地、开发区圈地、生态退耕是其中的主要因素，在此背景下，从去年下半年开始，全国范围的土地市场清理整顿拉开序幕，强行收回了不少未经审批的建设用地。 也正是在此背景下，退耕还林工程开始进入国家宏观调控的视野，“退耕还林是粮食换生态，退耕之后给农民补助粮食，”中科院地理科学与资源研究所刘爱民博士分析，“此前决策的基础是认为粮食太多了，现在在粮食安全与耕地锐减的双重因素挤压下，退耕还林不可避免要受到冲击，因为它不仅减少耕地，还消耗粮食库存。” 国家林业局提供给本报的数据显示，退耕还林工程推行5年来，全国一共退耕造林1.08亿亩，补助农民粮食折合资金338.4亿元(注：中央政府以0.7元／斤的价格下拨购粮款给各省)，换算成粮食483.4亿斤。 刘爱民博士认为，“尽管看起来数字很大，但绝不是说退耕还林是导致粮食减产的主要因素，原因很简单，退耕还林主要退的是坡耕地、沙化地，亩产200斤以下，这些地本来就不该辟作耕地，10亩的产量也仅等于南方一亩。” 国务院一位研究人士也透露，在去年粮食生产中，山东、福建、江苏、浙江等东南沿海省份，占到减产量的50%以上，主要是耕地减少，以及种植结构由种粮为主，变成了种经济作物为主。这些地区都未列入退耕还林的范围。 但毫无疑问，在国家“以最严格的措施控制耕地减少”的背景下，粮食安全又日益成为社会关注的焦点时，就势必调整了。“一旦认为粮食要出问题了，大家的神经就很紧张，”北京大学中国经济研究中心卢锋教授认为，“只要上升到国家安全的高度，决策就带有了很大的政治性。” 卢锋认为粮食安全最近是不是构成了问题，学术界尚存争议，“而担心粮价上涨会导致通货膨胀，也是一个假设的逻辑。”1990年代末的粮食体制改革最终以失败告终，根源正在于以行政手段替代市场功能。 事实上，卢锋认为，越来越多的迹象表明，新一届中央政府正致力于宏观调控，给中国过热的经济降温，在这一轮攸关大局的调控中，农业首先要起到基础的稳定作用，而真正的主战场在钢铁、房地产等领域，退耕还林政策调整，仅仅是一个侧面。 利益驱动的国家行动 如果分析退耕还林政策的整个历程，国家意志在其中所起的作用，一直在发生微妙的变化。兰州市政府办公厅农林处处长王宇和就认为，政策的实施过程中，存在复杂的利益博弈，而这些博弈，反过来又导致了政策的变化。 梳理“退耕还林”的历史，这个词见诸新中国的政策，最早要追溯到1949年4月，当时晋西北行政公署发布的《保护与发展林木林业暂行条例(草案)》中，第一次提到“林中小块农田应停耕还林”。 此后，退耕还林在新中国的各种政策中被提及至少7次，但真正转化为国家行动，却是在1998年，在经历长江流域的特大洪水后，中央政府痛定思痛，对西南西北、尤其是长江黄河源头的生态建设，提升到“国土安全”高度，天保工程和退耕还林工程，正是在此背景下启动，时任总理的朱镕基，在视察西南西北6省后，首次提出了退耕还林的16字方针。 “这一政策的最大特点，就是将利益机制和市场法则，导入运作之中。”定西市的一位基层官员告诉记者，“以往的生态改造，为什么总是雷声大雨点小，就在于以政治动员为主，没有解决利益机制的问题。” 在生态治理方面，定西无疑是一个值得解剖的标本，这是一个饱受生态恶化之苦的地区，清朝名臣左宗棠任甘陕总督时，就曾慨叹“定西苦瘠甲天下”。中华人民共和国成立后，周恩来总理在看到定西人生活的状况时，不禁潸然泪下。 定西县志中的记载，清朝康熙时还“立楼置门、伐木通道”，而到咸丰之后，就已经是“千里陇原一片赤地”的景象。 对于定西是否存在过“林草丰美”的时代，兰州大学生态学专家王刚教授表示值得怀疑，但近代人口膨胀导致大面积开荒，无疑是生态恶化的主因，“人多就要吃饭，要粮就要开荒，”在王刚眼里，“粮食和生态的矛盾始终就存在，小到升斗小民要养活自己，大到国家因为粮食安全而暂时牺牲环境，动机并没有区别。” “根据联合国专家的测算，定西的生态和环境承载力，最多16人／平方公里，而现在，一平方公里147人，超过了10倍，”那位基层干部告诉记者，“773万亩耕地，坡耕地就占667万亩，不解决谁来养活自己的矛盾，生态改造事实上就陷入了死循环。” “国家补助钱粮退耕还林，事实上正是针对这一点，”那位基层干部认为，“这样就将生态环境的破坏者，变成了建设者和维护者。” 被争夺的指标 但利益无疑是把双刃剑，一方面，各省在退耕还林工作中，表现出从所未有的热情，以甘肃为例，1999年—2003年，累计完成退耕还林建设任务1445万亩，累计获得国家投入31.12亿元，几乎等于前十几年的总和，水土流失面积和土壤侵蚀量明显减少，但另一方面，各个省也开始竞相争夺退耕还林的指标。 国家林业局提供的资料显示，1999年，退耕还林仅在陕西、山西、甘肃三省试点，2000年3月试点扩大到了17个省，而到2002年正式启动时，范围已经扩大到24个省和新疆生产建设兵团。 国务院一位研究人士认为，“退耕还林的主要目的，是针对西部的生态改造，但在范围不断扩大之后，就成了一块‘唐僧肉’既无法突出重点，面积却越来越大，中央财政的负担也越来越重， 所以采取措施调整也就势在必行了。” 对于甘肃超标建设的状况，这位人士认为同样存在利益的博弈，“每一级政府事实上都在超标建设，以拿到更多的指标。”记者在甘肃采访时也发现，例如宁远镇预安排指标1.5万亩，各村后来实际共完成1.7万亩，定西市的预定指标42万亩，实际各区县完成57万亩。 在层层以“既成事实”为理由，要求上级政府“开口子”时，既要保证政令的权威，又要体恤黎民的疾苦，还要考虑政策的连续性，避免一刀切，或许，这是甘肃退耕事件最让人左右为难的问题。 对于整个政策的流变过程，中科院的刘爱民博士认为，其中体现出现有行政系统的鲜明特点，“值得作为案例来进行深层分析”。 | |||||||||
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