“民告官”期待全面突破

http://www.sina.com.cn 2004年05月13日19:56 《民主与法制》时报

　　虽然从1990年就开始正式实施《中华人民共和国行政诉讼法》了，但民告官的案子多起来也就是近三年的事情。在这些民告官的案子中，老百姓胜诉的占到了30%左右。

　　民告官案子的大幅增加，不但远没有将官员们的违法行政彻底曝光，而且老百姓30%的胜诉率与实际状况明显存在着较大的差距。

　　□本报专稿／沈城

　　民告官现状不乐观

　　2004年3月22日，辽宁省葫芦岛市兴城市白塔乡白塔村的汪立国再次向葫芦岛市中级法院递交了申诉状。前面四年，尽管两级法院7次开庭下了5个判决和裁定，但就是没给汪立国一个明确的结果。

　　汪立国告的是兴城市卫生局，事端是由其下属的兴城市妇幼保健院引起的。在给汪立国夫妇做婚前检查时，兴城市妇幼保健院没有发现汪立国之妻是不符合结婚条件的“石女”，而在婚检单上签署了“符合结婚的医学条件”。

　　在前面几次审判中，尽管法院明确了兴城市妇幼保健院所出具的婚检证明违法，但同时并不支持汪立国的赔偿诉求。其实，汪立国的诉求一点都不苛刻，分别是各为一元的“直接损失费、精神伤害费和青春损失费。而在最新提出的申诉中，汪立国的要求不再那么书生气，他要求被告赔偿他这些年的全部损失。

　　汪立国提起的行政诉讼，是2003 年辽宁省各级法院所受理的4446件民告官案子中的一件。自《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年4月4日颁布后的15年里，辽宁省共受理了32130 件民告官案件。其中，1989年受理了229件。也就是说，辽宁的民告官案件年均增幅约为18%。而这样的受案数，在全国排在前五位。从审结的情况看，老百姓的胜诉率约占25%。

　　截至2003年底的统计，全国各级法院自1989 年来共受理了913091件民告官案子。其中，2001 年100921 件，2002 年为13万件，2003 年为114896件。此外，各级法院还审查并执行了非诉行政执行案件3056927件，是所受理的民告官案子的3倍多。据最高人民法院副院长曹建明介绍，在已审结的民告官案子中，老百姓的胜诉率平均占30%左右。

　　最近5年，武汉市中级法院受理了5980件民告官案子，比前十年行政案件的总和还多了191件。武汉市中级法院成立行政审判庭时，最初仅涉及公安、工商、税务等10多个政府部门，但现在已经涉及到50多个领域，涵盖行政管理的各个方面；黑龙江省民告官的案件类型同样如此，几乎涉及所有行政管理部门和各类行政执法行为。

　　表面上看，我国民告官案子30%的胜诉率，已经比国外20%左右的胜诉率高出了不少，似乎颇能让人欣慰。然而，事实可能并不让人乐观。

　　北京大学法学院姜明安教授认为，我国民告官案子的胜诉率之所以较高，与一些行政执法的质量实在太低、执法行为极为恶劣不无关系。法院在受理了这些案件后，不判行政机关败诉，实在难以平民愤。由于中国能忍就忍的传统，老百姓不到万不得已一般是不会上法庭的。中国社会科学院法学所行政法研究室主任周汉华也说，目前，中国老百姓不敢告、不愿告、不会告的情况，并未得到根本性改变。

　　作为一个拥有近13亿人口的泱泱大国来说，每年仅10多万件的民告官案子，确实是少得可怜。目前，我国每年发生的民事诉讼案都在500万件以上。

　　执法者知法犯法

　　从2000年7月18日向南京市白下区法院递交第一份诉状起的三年多时间内，冯兆明这位普通的退休工程师，先后将南京市消防局、南京市房产局、南京市工商局和南京市政府告上了法庭，包括上诉和申诉在内，他共经历了十次诉讼。虽然只拿到了一份胜诉的判决书，但老人并未有过任何的气馁。

　　冯兆明与民告官的案子结上不解之缘，是从自己所住小区开始的。对高层住宅用作消防通道的疏散楼梯和首层的走道宽度，《高层民用建筑设计防火规范》有着严格的指标，但冯兆明所住小区的这两处实测距离分别比规范标准差了28%和10%。在这种情况下，南京消防局对开发商进行了以罚代法，而南京市房产局则给予了房产证。在起诉南京消防局和南京市房产局均遭败诉后，冯兆明又以要求查处欺诈合同的名义将没有履行法定职责的南京市工商局告上法庭……

　　回顾三年半的诉讼历程时，冯兆明已经快成为一个行政诉讼法的专家了。他深有感触地说，有关部门实施一个具体执法行为时，往往是有法不依、执法不严，甚至是知法犯法。

　　对于冯兆明的这种遭遇，北京大学法学院姜明安教授无疑有着全面的判断。姜明安说，我国民告官胜诉了的案子，往往集中在治安处罚、土地所有权和使用权的确定、行政许可、行政强制等案件上；败诉了的案子，则大多集中在计划生育、偷税漏税、行政规划、政府干预企业间争议或纠纷、涉及非人身权和非财产权类的案件上。

　　如果冯兆明的遭遇还不能非常明了地说明行政机关有法不依、执法不严的话，下面这则案例则充分揭示了行政机关的知法犯法。

　　2004年1月5日，中华人民共和国商务部不服北京市第二中级法院撤销其行政复议决定的一审判决，向北京市高级法院递交上诉状。

　　1994年9月19日，北京二商集团有限责任公司和香港嘉利来国际集团有限公司成立中外合作企业———北京嘉利来房地产有限公司，麻烦来自于香港嘉利来的投资币种和资金来源。在香港嘉利来投入的并已经全部用于合作公司项目开发的1200余万美元中，有相当一部分是人民币而不是美元；且有相当部分不是香港嘉利来直接汇入，而是从其他公司账户上打入合作公司的。

　　此后，会计师事务所出具了3份验资合格报告，合作公司也连续5年通过了北京市工商局、北京市外经委的联合年检。但2001年9月，北京市工商局以上述投资币种和资金来源有问题为由，突然宣布香港嘉利来没有履行应认缴注册资本的出资义务，原北京市对外经济贸易委员会牗现更名为北京市商务局牘批复北京二商集团更换合作公司的外商股东。于是，香港嘉利来被逐出局。此时，合作公司的地产项目已经升值至数亿元人民币。

　　香港嘉利来不服，向原外经贸部(原有职能归入现在的商务部)提出行政复议。尔后下达的行政复议书认为，香港嘉利来向合作公司出资的部分币种不符合规定，属履约瑕疵，不应导致被取消股东资格的后果。因此，撤销了更换外商股东的批复。随后，北京二商集团将商务部告上法庭。2003年12月22日，北京市第二中级法院宣判撤销行政复议决定。

　　对香港嘉利来投资币种和资金来源方面的瑕疵如何定性，在终审判决出来之前尚难定论。但行政机关在权力运作方面的不规范问题，却通过本案而浮出水面。根据我国《行政复议法》的规定，行政复议决定一经送达，即产生法律效力。然而，北京市商务局并没有恢复香港嘉利来的股东地位，时至今日，北京市商务局仍未履行行政复议决定。

　　有限突破的异地审判

　　“我们不希望同政府打官司，哪个老百姓愿意拿鸡蛋碰石头呢？除非是真的冤枉！说这话的是浙江省台州市临海市东湖村村民杨志富。”“要不是由外地法院审判而放在临海，我们别说胜诉，法院恐怕连立案都难。

　　杨志富所说的并非妄言，因为他们告的可是临海市政府。在这起农民与市政府因土地确权而引发的纠纷中，浙江省玉环县法院和天台县法院先后判决临海市政府败诉。

　　现在，台州市正有越来越多的杨志富们在对政府部门的诉讼中赢得胜利。浙江省高级人民法院的一份调研报告中披露，台州市行政诉讼实行异地审判后的一年内，共受理民告官案子81件，在已审结生效的45件案子中，政府败诉的为29件，败诉率高达64.4%。而在上一年同期审结的107件同类案子中，政府败诉的只有14件，败诉率仅为13.1%。即实行异地审判后，政府败诉率上升了近4倍。台州市民告官的胜诉率高达六成多，比全国的平均数多出了一倍。也就是说，台州市百姓的正当利益得到了更多的维护。

　　有一位县级法院的法官说，在他们审结的被告是县政府的民告官案子中，每年至少会对5%的案子违心判决政府胜诉，目的是为了换取县政府不干预其他乡镇级政府为被告的案子的依法审判。由于在一件行政诉讼案件审理中判决县政府败诉，湖南某县政府竟决定停发该县法院几个月的工资。河南某市的一个法院在受理一个行政案件后，市长在开庭前把基层法院院长叫去，让他把传票拿回去，还说法院这是胡闹……

　　台州市中级法院行政审判庭陈崇冠庭长说，在民告官案子中，法官肩负着纠正权力滥用的特殊职责。但由于法院和当地政府有着千丝万缕的关系，不但老百姓觉得民告官的案子难打，而且主审法官的压力也特别大。

　　异地审判制度的实行，使得败诉的一方也心服口服了。在今年3月底举行的浙江省行政审判工作会议上，浙江省高级法院首次将行政诉讼案服判息讼作为行政审判的一项考核指标。在同时公布的浙江省不服一审判决的行政诉讼案子中，仅有28%的台州市为全省最低，比平均数低了16个百分点。

　　台州市政府法制办洪其林主任说，在台州市委以前对各县(市、区)工作综合考核中，专门规定有行政诉讼胜诉率这项指标，它直接关系到县(市、区)领导的政绩。在台州决定实行行政诉讼案件异地审判制度后，市里已经同意法制办降低考核区县领导胜诉率的建议。这样，政府行政干预审判的动力将进一步减少。其实，政府败诉本来就是正常的嘛。

　　目前，台州探索出来的行政诉讼异地审判制度，已经在浙江全省进行了推广，并极有可能推向全国。浙江省高级法院的调研报告认为，异地审判制度探索出了三大效果：一是原告的诉权和实体权利得到较为充分的保证；二是有效减缓了基层法院审理案件的压力，起到了为基层法院排忧解难的作用；三是政府受到有力的司法监督，强化了其依法行政的意识。

　　北京大学法学院姜明安教授认为，对民告官的案子进行异地审判，是在现行法律框架下的较好突破尝试。中国政法大学马怀德教授说，台州的这种创新，是法官主动超越实证主义努力的结果，它体现了司法和立法之间的一种必要张力。全国人大常委会内务司法委员会委员、国家行政学院应松年教授也认为，异地交叉审判，是在不改变现有司法体制情况下的一个办法。但这种制度还不可能完全避免行政干预，要从根本上解决问题，必须从制度上着手。

　　期待全面突破

　　从诸位专家有保留的赞许上已经可以看出，虽然异地审判民告官案子的探索非常具有建设性意义，但其无法取得全面的突破。事实上，浙江省高级法院的调研报告就对异地审判制度提出了几个问题：会影响本地基层法院的司法权威；增加当事人的诉讼成本，与便民原则和司法为民要求相违背；应诉工作的不便，增加政府的经费开支；一审都在基层法院，中级法院成为终审法院，在现行司法体制下，政府对中院的压力会明显增大。存在着经过长期博弈后，在中院一级形成新的行政干预和地方保护主义的可能等。

　　在马怀德教授看来，民告官审理最理想的改革模式，莫过于设立相对独立的行政法院。周汉华认为，中国是属于大陆法系的国家，大陆法系的一个根本特点是设有专门的行政法院，像法国等大陆法系的国家，都是在普通法院之外设立一个专门的行政法院，使它有相对的独立性。中国的现有制度，既和大陆法系的传统不相符，也和中国社会的治理方式及历史传统不相吻合。由于中国一直是行政权主导的社会，很难指望一个普通的法院能够审查行政机关的行为。要完善中国的行政诉讼制度，首先就应该建立一个独立的行政法院制度。

　　学者们关于设立行政法院的呼声，已经得到了一些人大代表的强烈响应。今年两会期间，来自广东的李力等30名人大代表联名向全国人大提交议案，建议首先在广东试点设立专门的行政法院。代表们建议，行政法院的活动经费由国家财政直接拨付，行政法院的人、财、物权由最高行政法院集中掌握，不再受地方行政机关控制。

　　目前，设立独立的行政法院，是已经列入本届人大立法规划的《行政诉讼法》中五个值得期待修订的地方。在4月2日举行的最高人民法院行政诉讼审判座谈会上，与会者将对修订《行政诉讼法》的期待归纳为五大突破。它们分别是，扩大行政诉讼受案范围，拓宽原告资格，切实保障当事人的诉权，设立行政法院和强化行政机关首长的法律责任，切实解决行政裁判执行难问题。

　　因此，在民告官案子中有望获得突破的不仅仅是摆脱行政干预的问题，还可能将民告官的受案范围大大扩展。国家行政学院袁曙宏教授指出，目前，我国民告官的案子，只能起诉具体的行政行为，不能起诉抽象行政行为；只能救济人身权和财产权，不能救济劳动权、受教育权等其他权利；只能审查外部行政行为，不能审查涉及所谓特别权力关系的行为。扩大行政诉讼受案范围的原则，应是将所有国家公权力主体与相对人发生的公法上的争议，全部纳入行政诉讼的范围。

　　如果民告官的受案范围真的能够如此大大扩展，那么，像铁道部在春运期间调高票价、政府部门不招收乙肝病毒携带者做公务员等违宪行为，将大为收敛。这，无疑是全体中国百姓的福音。

　　相关专题：民主与法制时报