主持人：温恒国

　　受访人：钟瑞友

　　温恒国：现在，大家都在讨论修改《行政诉讼法》，对于扩大行政诉讼受案范围方面的意见基本一致，但是在管辖制度的改革方面，尚存在很大争论。我们知道，确定受案范围

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和管辖都是法院启动审查程序的前提条件，两者的关系非常密切，您能首先说明一下两者的关系吗？

　　钟瑞友：行政诉讼受案范围是指法院主管行政案件的范围。也就是说，哪些行政案件法院有权受理，哪些行政案件不属于法院审理范围。因此，行政诉讼法有关受案范围的规定，本质上是解决法院同其他国家机关之间处理行政争议的权限和分工问题。行政诉讼的管辖则是指法院之间受理第一审行政案件的权限与分工，主要包括上下级法院之间和同级法院之间受理第一审行政案件的权限和分工。这是两者的根本区别。但是，行政诉讼的主管与管辖在行政审判中有着密切的联系。主管是确定管辖的前提，管辖是主管的体现。实践中，只有在确定了行政争议是属于法院主管后，才能确定案件由哪一级、哪一地法院管辖。

　　温恒国：确实，由于行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼相比有其特殊性，所以，存在“受案范围”和“管辖”之间的区别和联系。我们知道，行政诉讼管辖制度是比较复杂的，请您简略介绍一下？

　　钟瑞友：行政诉讼法规定的管辖制度主要有三类：级别管辖、地域管辖和裁定管辖。级别管辖是指上下级法院之间受理第一审行政案件的分工，它的一般规则是基层法院管辖普通的第一审行政案件，中级法院、高级法院和最高法院管辖特定的第一审行政案件。地域管辖是指同级法院之间受理第一审行政案件的分工，它包括一般地域管辖、特殊地域管辖和共同管辖。裁定管辖是相对于级别管辖和地域管辖两种法定管辖而言的，它是指法院遇到某些特殊情况，依照行政诉讼法的有关规定作出裁定的管辖，包括移送管辖、指定管辖和管辖权的转移三种。级别管辖、地域管辖和裁定管辖三者之间的关系不是割裂的，级别管辖是地域管辖的前提和条件，地域管辖是级别管辖的继续和落实，而裁定管辖则是级别管辖和地域管辖的例外和补充。

　　温恒国：从您的介绍中，应该说我国行政诉讼管辖的制度设计还是比较完善的，那么运行的效果如何呢？如何理解民间盛传的“选准了管辖法院等于官司赢了一半”的说法呢？

　　钟瑞友：行政诉讼法实施以来,管辖规则在实践中发挥了应有的作用,为法院公正、及时地行使审判权和保护当事人的合法权益立下了汗马功劳。最高法院也于1999年适时地通过了《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）等司法解释来细化、统一和完善管辖领域中出现的分歧。例如，《若干解释》第8条对行政诉讼法规定的“本辖区内重大、复杂的案件”，进行了具体的解释。

　　但是，由于管辖涉及诸多因素，所以实践中还是存在着不少问题,其中有些直接影响到了行政审判权的独立行使,影响了行政案件的公正审理和裁判,进而影响了当事人的合法权益保护。至于您说的“选准了管辖法院等于官司赢了一半”，我的理解有两点：一是，管辖作为法院审理行政案件的前提环节之一，在诉讼中的地位本身就非常重要。这句话实际上表明人们对管辖的作用作了合理的夸大；二是，由于我国目前的管辖规则存在着诸多问题，这种说法也从侧面要求我们正确审视我国行政诉讼的管辖现状，提出改革的对策。

　　温恒国：您刚才提到实践中存在着不少问题，主要有哪些问题呢？

　　钟瑞友：行政诉讼法关于级别管辖、地域管辖和裁定管辖的标准,都不同程度地沿袭了民事诉讼管辖的规定，这些规定在行政诉讼制度建立之初是必要和可行的,但是，在行政诉讼的不断发展过程中,逐渐显露出难以克服的问题和矛盾。

　　一是便利与公正的冲突。行政审判要便于当事人进行诉讼，也要有利于法院公正行使审判权。如果考虑法院的公正审判,就应当由较高级别的法院审理一审行政案件，从而减少来自被告行政机关的干扰。如果考虑便于当事人进行诉讼,就应当尽可能地由与当事人住所地较近的基层法院管辖。正是由于立法上没有充分考虑到行政审判可能受到的法外干预,造成当前级别管辖过低的问题,影响了行政审判权的公正行使。

　　二是法院均衡负担原则在实践中的体现严重不足。当初的想法是在各级法院内部设立行政审判庭审理行政案件，按照级别管辖和地域管辖的规则确定管辖分工。但是，由于我国法官（特别是基层法院的法官）群体素质的参差不齐和行政案件数量在我国各地分布极不平衡，目前，我国很多地区基层法院的行政审判庭由于无法配备行政审判人员或长期缺乏行政案件等原因而名存实亡，而有些基层法院的行政审判庭的实力与现实的需求之间严重不符致使其举步维艰。

　　三是司法权与行政权的关系没有厘清。我认为这是问题的关键和根源。行政诉讼由于被告的特殊性，涉及司法权与行政权的关系，所以，行政诉讼与民事诉讼在很多方面存在着较大差异,要比民事诉讼复杂得多。目前，我国司法不够统一以及司法行政化、地方化的现象普遍存在,司法权对行政权在人、财、物上的依附导致行政审判现实中的地方保护主义、部门保护主义、受理难、审判难和执行难的现象屡见不鲜,法院很难站在公正的立场上进行裁决。因此,必须根据这种现实情况对管辖制度进行调整和改革。

　　温恒国：看来，实践中暴露出来的问题有一些非常严重，值得高度重视。针对刚才提出的三大问题与矛盾，请您介绍一下学界关于改革管辖制度的主要思路和建议。司法实务界有相应的措施吗？

　　钟瑞友：应该说，学界在管辖制度存在的问题上基本达成共识，在改革管辖的目标取向上也基本一致，那就是让管辖制度做到便利当事人参加诉讼、便利法院公正、及时作出裁决和便利法院之间工作量的合理分担的有机结合。但是，在改革管辖制度的思路上和具体措施上仁者见仁、莫衷一是。主要的主张有提高行政案件一审法院的级别管辖、取消基层法院行政案件管辖权、实行三审终审、建立行政法院等等，当然各种主张之间相互有交叉和重合的地方。在司法实务界，我注意到年初《人民法院报》、《法制日报》等刊登了浙江省台州市中级法院实施行政案件异地交叉审判的报道，反响比较强烈。

　　温恒国：都说实践是理论的生命和源泉，而司法部门在体制内的改革实践可能更具有现实和示范意义。您能介绍一下他们实施行政案件异地交叉审判的主要内容吗？您对此有何评价呢？

　　钟瑞友：据我所知，台州市中级法院实施行政案件异地交叉审判的具体操作步骤是：对于被告为县级政府的案件或原告为10人以上的集团诉讼案件，由原告直接向中级法院起诉，或者由基层法院移送中级法院管辖；中级法院审查后，认为符合立案条件的，作出立案受理并确定由被告所在地之外某基层法院审判的裁定；接受案件移交的法院，按照立案程序立案后进行审判。

　　台州市中级法院实施行政案件异地交叉审判的合法性基础和根本依据是行政诉讼法的第14条、第23条和《若干解释》的第8条，其现实性基础和目标是从制度上保障法院能够不受行政机关在人事、财政上的控制，使法院不至于面临行政干预的巨大压力，并由法官独立行使审判权。应该承认，台州市中级法院实施行政案件异地交叉审判改革是综合运用了级别管辖、地域管辖和裁定管辖的相关规定，是在目前管辖体制框架下的一次大胆而有益的探索和尝试，有利于原告诉权的行使和合法权益的保障，有利于缓解基层法院审理行政案件的压力，有利于推动政府机关依法行政，效果不错，值得肯定。

　　但是，异地交叉审判也可能会带来一些问题：比如会不会影响本地基层法院的司法权威？会不会增加了当事人的诉讼成本，从而与司法的便民原则要求相违背？如果推广此经验，会不会对“重大、复杂案件”的解释标准出现混乱？当然这些问题和疑惑是改革和发展中出现的，并不否认改革的出发点和效果。有些问题也需要进行实证研究。

　　温恒国：看来实务界只能在既有体制的框架内进行改革，要进一步改革行政诉讼的管辖制度，必须依靠于更高的机关和视角。您长期从事行政法的研究工作，对改革行政诉讼管辖制度有一些什么样的设想呢？

　　钟瑞友：我注意到最近有部分专家和学者提出要在我国建立行政法院，围绕着行政法院提出了很多具体的制度设计，希望一劳永逸地解决行政审判过程中的各种弊端，这种“长痛不如短痛”的想法固然让人神往，也具有极强的学术价值，但是我总觉得针对性不强，操作性不够，理想成分多了些。中央成立的司法改革领导小组，还根本没有把建立行政法院的设想提到议事日程上来。其实，眼下最重要的是围绕着行政诉讼法的修改和完善展开讨论。

　　我觉得，在级别管辖、地域管辖和裁定管辖中，我国目前的司法体制和行政体制的关系决定了改革级别管辖是完善行政诉讼管辖制度的核心和关键。由于行政案件一审法院级别过低是目前行政诉讼管辖普遍存在的问题，因而提高初审管辖权是级别管辖的重中之重。我建议，取消基层法院行政案件管辖权,由中级法院集中、统一管辖第一审行政案件。这样做有以下几个好处：一是克服了行政案件一审法院级别过低这一问题，有利于减少行政干预，保障司法公正；二是中级法院的法官素质相对较高，有利于案件的审理和裁判；三是有利于整合基层法院的行政法官，基层法院的行政法官可以有选择地上调,扩大行政审判的队伍，提高行政审判的能力。当然，考虑到一审案件交由中院管辖,会增加法院的工作量,因此，需要有相应的具体措施予以保障。如：中级法院可以根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭,管辖范围可以超过原基层法院的辖区等等。

　　温恒国：确实，任何改革必须要考虑经济成本和社会成本，必须考虑到我国当前的一些体制，措施必须具有可操作性，必须有重点、有步骤、有计划的开展。行政诉讼管辖制度的改革也应该遵循上述的原则，做到有的放矢，切实可行。无论如何，希望社会共同关心行政诉讼管辖当前存在的一系列问题，并提出改革的近期和长远方案。谢谢您接受我们的采访。

　　温恒国、钟瑞友都为北京大学宪法学与行政法学博士研究生