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视法为器治民不治官 中国"不法行政"十大怪现状

http://www.sina.com.cn 2004年05月15日16:02 中国新闻网

  近些年来,我国各级政府在法治化进程中取得了公认的成就,也存在不少问题,特别是“不法行政”现象十分突出。对这一桩桩怪现状加以揭露和剖析,无疑将有利于加快我国全面推进依法行政、建设法治政府的进程。

  一、“跑马圈地”,以法争权

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  “权力部门化,部门利益化,利益法制化”,是当前一些地方依法行政中的一个突出问题。一些部门立法,自己起草,自己执行,为部门的权力和利益“跑马圈地”,积极扩大自身的收费、处罚和许可权等。有熟悉内情的人士气愤地说,为了一己私利,个别部门甚至提供虚假信息,到了不讲真话、利令智昏的程度!特别需要引起人们警惕的是,这些部门在此过程中,往往打着维护国家利益、强化行业管理的旗号,从中夹带“私货”,很具迷惑性。尽管立法法等法律为了确保立法质量,规定了公开征询和立法听证等制度,但在实践中落实得并不理想,行政机关的意见往往占据主导,公众声音很弱。部门利益的干扰,已成为一些地方立法质量不高、执法难以推进的重要原因之一。

  二、视法为器,治民不治官

  在一些干部的头脑中,还普遍存在把法律作为治民工具的思想,权大于法、长官意志、特权思想根深蒂固。一些领导干部曲解“依法治国”的含义,不谈依法治官只谈依法治民,不谈依法治权只谈依法治事,不谈依法治高层只谈依法治基层。执法者把自己看成法律的化身,忽略了自己也要接受法律的约束。现实中,之所以会出现税务所长暴力抗税、交警队长酒后开车、派出所长致人伤残等怪现象,根源之一就是“治民不治官”的思想在作祟。由于对法律持工具主义的态度,现实中各种以权压法、以情乱法,“人治”取代“法治”的现象屡禁不止。上行下效,不少群众也因此逐渐失去对法律的信任,导致法律权威的进一步丧失。

  三、部门打架,各自为政

  据一些基层群众反映,目前,行政执法中多头执法、多层执法问题比较普遍。一方面,政出多门,各部门从不同层面做出规定,标准各异,客观上造成了行政执法者不作为、乱作为或难作为。例如,按规定,道路路政由交通部门管,道路交通违章和治安由公安机关管,但在一些地方这两个部门却冲突不断。近年来,在湖南、山东等地都发生过两个部门大打出手、阻断交通的事件,惊动中央。另一方面,法律、法规往往规定县级以上某某部门负责某方面执法,结果同一系统的各级执法部门纷纷下乡执法,加重了基层负担。与部门利益膨胀遥相呼应的是地方保护主义的盛行。改革开放后,随着权力的下放,地方保护、各自为政演变成一大公害,消耗了大量的执法资源。例如,本来国家对建筑单位已经规定了严格的资质审批条件,但由于建筑业是一块“肥肉”,很多地方又各自立规,外地企业要进入本地市场,必须向本地的主管部门申请进省(市)施工许可证,准入门槛大大抬高。

  四、法盲执法,执法违法

  执法队伍素质低下,是导致当前一些地方乱收费、乱罚款、乱强制屡禁不止的一个重要原因。不少执法人员没受过系统的业务培训,加之平时疏于学习,致使执法违法现象屡有发生。东北某省对有关执法部门进行的测验显示,执法者应知应会法律知识的合格率只有30%。有专家指出,一些事业单位的执法问题尤其严重。出台一部法律就新增一支执法队;执法队没有核定行政编制,就用事业编制或雇用临时人员;没经费就去罚款,造成执法腐败。据了解,南方某省仅执法队伍就有4000多支,成份构成十分复杂。该省警力的近一半都是地方编制的合同制民警,还有大量保安协助执法,一些联防队员根本没有执法权,却可随意检查公民证件,实施人身强制等。

  五、借法牟利,执法产业化

  专家告诫,在一些地方,公权部门正有向自利性组织演变的倾向,执法权已变成某些部门的牟利工具。群众气愤地说,现在“执法就是罚款,管理就是收费”。在少数地方和部门甚至形成了借执法之名行保护违法之实,以非法利益供养执法队伍,形成执法与违法相互依存的黑色“执法产业”。据报道,电影《手机》上映前,影片发行公司曾拿出200万元给“可以打击盗版的人”,希望他们摆平盗版商,推迟一周面市,结果如愿。执法利益化与执法机关经费难保障密切相关。据了解,尽管各地财政基本实现收支两条线,但不少地方操作中仍实行按比例或超过基数返还的办法,规费、罚款收了多少给多少,执法收入与个人待遇息息相关。

  六、恣意用法,暴力行政

  在一些地方,执法成患,已经不仅仅是态度粗暴的问题,而演变为官民之间的暴力对抗。一些地方为“推动”工作,动辄动用警力,抓人捕人。有的地方私建“执法队”,私设“小黑房”,用来教训“不听话”的群众。有的地方还实行“恶人治村”、“恶霸执法”,把“村霸”、地痞搜罗进基层政权及执法队伍中来,专门对付当地百姓。据调查,暴力行政有四大“高发区”,主要发生在农村税费收缴、征地和房屋拆迁、城市管理和城管执法以及阻止公民上访领域。专家认为,片面的政绩考核体制和不合理的行政“包干制”,是导致暴力行政的制度原因。有关领导和上级机关为了完成任务,对暴力行政往往也是“睁一只眼闭一只眼”。暴力行政危害甚大。它使得干群关系持续紧张,成为衍生黑社会势力和诱发恐怖行为的温床,极大地影响了基层的稳定。有迹象表明,目前一些地区的党政干部受到暴力伤害的也不在少数。

  七、约束乏力,监督虚位

  一些行政人员在运用权力时,缺乏节制,恣意用法,已到了随心所欲的地步。有人甚至狂妄地叫嚣:“什么是法,我的话就是法。”如此无法无天,根本原因在于缺乏有力的监督。

  目前,我国一些地方对行政机关的监督非常薄弱,基本上仍是“手心”监督“手背”,监督制度“虚置化”的问题比较严重。一些地方政府的运转和工作重心,主要围绕着领导人的意志进行,而对于约束权力的事情,领导没有积极性。这使得不少地方尽管有着庞大的监督机构、繁多的制度规定,却发挥不出应有的作用。一些内部监督出现“互相礼让”,形成所谓的“真管不行,不管也不行,抹平才行”的怪状。外部监督和专门监督难以形成网络,实施起来阻力重重,导致不少好制度在一些地方和部门变成了“花架子”。

  八、与民争利,侵犯私产

  当前,一些政府部门“争权于朝、争利于市”,以公权名义进行超额盘剥,随意侵犯公民的财产权。还有一些部门随意决策,武断执法,动辄实行全行业停业整顿,在打击了不法经营者的同时,也给合法经营者造成不小的经济损失。与民争利有三大表现:一是维护垄断。据国家发改委的统计,一些行业借助垄断谋取超额利润,持续成为社会投诉热点。二是过度投资。一些地方为了短平快地出“政绩”,把宝贵的财政资源大量投入到竞争性行业中,使得政府本身成为利益一方,破坏了市场经济的基本规则。三是超额盘剥。除了“三乱”外,近年来最大盘剥来自风行一时的“卖地风”。据专家测算,改革开放以来,通过各种形式征用农地形成的价格“剪刀差”有近5万亿元。

  九、隐瞒信息,“神秘行政”

  当前我国一些行政部门的透明度非常低,“神秘行政”的倾向比较严重。专家估计,目前我国80%的社会信息资源掌握在政府手中,但其中80%处于封闭或半封闭状态。一些行政文件仍被作为“内部规定”,有的还利用信息垄断进行寻租。一些地方在政绩上弄虚作假,对出现的问题“捂盖子”,对中央“报喜不报忧”。群众讥讽说,有些地方是“村骗乡,乡骗县,一级一级往上骗,一直骗到国务院”。因信息不透明所产生的“私吞”法律现象也比较严重。“上有政策,下有对策”,中央政策到不了基层,已经成为某些地方政府部门的一大顽症。南方某省几年前曾做过一项调研,结果发现有70%左右的法律法规,特别是地方性法规和规章没有得到有效执行。

  十、推责诿过,行政不作为

  对有利益的领域,争权夺利,竞相管理,而对没有利益的领域,推责诿过,缺位失语,这是当前不少部门普遍存在的一个问题。一方面是胡乱作为,以捞取部门利益和个人好处,另一方面又是无所作为,对社会急需、百姓期盼但没有利益的事情,不闻不问,在其位不谋其政。有不少行政人员,抱着不求有功但求无过、得过且过的思想混日子,尽管自身清白,却不为群众服务,不愿触及矛盾,不敢与坏人做斗争,在不知不觉中损害了群众的正当利益。行政诉讼法实施十多年来,不少地方的政府和部门因行政不作为被当地群众推上了法庭。行政不作为虽然不如乱作为那样后果严重,危害却不可低估。一件县里完全可以处理的事情,却要中央领导亲自过问才去解决。这种“小事拖大、大事拖炸”的怪现象,在我们的社会中大量存在。(-半月谈作者:申钧薛凯)


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