行政许可法出台前后：防止腐败 催生新法

　　原 子

　　行政许可法作为我国行政程序立法的一项重要组成部分，从立法调研、起草到审议、通过，始终受到国内外的普遍关注。

　　基本过程

　　据参与法律起草的中国社会科学院法学研究所周汉华研究员介绍，全国人大常委会法工委从1996年着手行政许可法的调研起草工作，形成了《行政许可法(征求意见稿)》。九届全国人大常委会将行政许可法列入立法规划，确定由国务院提出法律草案。据此，国务院法制办结合国务院部门行政审批事项，从2000年初开始行政许可法的起草、调研和论证工作，就起草这部法律涉及的主要问题，征求了地方人民政府、国务院部门、专家学者的意见。在此基础上，起草了《行政许可法(征求意见稿)》，于2001年7月印发各界征求意见，召开3个座谈会，听取国务院部分部门、一些地方人民政府和专家学者的意见；几次召开国内外专家参加的论证会，研究了美国、德国、日本等国的行政许可制度。经反复研究、修改，形成了《行政许可法(草案)》。该草案经2002年6月19日国务院第60次常务会议讨论通过，于2002年7月5日提请全国人大常委会审议。

　　九届全国人大常委会第二十九次会议于2002年8月23日首次对《行政许可法(草案)》进行了审议，随后，九届全国人大常委会第三十一次会议、十届全国人大常委会第三次会议、第四次会议又进行了三次审议。新一届全国人大常委会十分关注行政许可立法，并再次将行政许可法列入今年的立法规划。十届全国人大常委会第三次、第四次会议连续对这部法律草案进行审议。在审议过程中，常委会组成人员认真负责，踊跃发表意见。2003年8月27日，《行政许可法》由十届全国人大常委会第四次会议审议通过，共8章83条，自2004年7月1日开始实施。《行政许可法》的制定历时七年，全国人大常委会先后四次审议，其时间之长，讨论次数之多，改动幅度之大，参与面之广，在我国近年来的行政法立法中是非常少见的。

　　出发点在于防止腐败

　　凡在企业工作过或是做过生意的人，都一定体会过“行政许可”或“行政审批”的滋味儿。哪怕只开一个小卖部，也要跑好几个部门，盖好多个公章。要是开个大一点的公司，手续就更多了。如果仅仅是跑跑腿倒也罢了，关键是有些部门不是你去了就能办成事的，有些公章不是你想什么时候盖就能盖上的。听说过“门难进，脸难看，事难办”吗？此之谓也；听说过“政府权力部门化，部门权力利益化”吗？此之谓也；听说过“权力寻租”吗？此之谓也……

　　权力本来就天然地具有自我扩张的倾向，如果它再与利益结合起来，那就更为可怕，在这方面，印度的教训最为深刻。在相当长的时期内，印度政府对市场活动实施超级管制，样样要许可，事事要审批，行政权力的无处不在为贪污腐败造就了肥沃的土壤。走市场经济之路，却又要让行政官员过左审右批的瘾，所谓“印度道路”几乎让印度的经济窒息——这也正是印度迟迟没有富强的根本原因。经济的濒于崩溃，终于让该国猛醒。1991年始，印度政府改革废除了许可证，开放了市场，从而使经济重新恢复了活力。此后，该国经济迅速回升，发展速度直逼中国。

　　不少专家认为，我国政府对市场的管制虽然不能与当年的印度相提并论，但行政审批的过多过滥，也是目前我国行政管理体制中的严重弊端。有些地方打着“规范市场”、“加强管理”的旗号，动不动就规定新的行政审批事项。自2001年起，以大幅削减行政审批事项为主要内容的行政审批体制改革在全国启动。2002年10月，国务院一口气宣布废止了第一批的789项行政审批项目。今年2月，第二批406项行政审批权被削减，另将82项行政审批项目移交行业组织或社会中介机构管理。然而，就在旧的行政审批权被大量削减的同时，一些新的行政审批却又在产生……

　　《行政许可法》就是针对上述种种积弊而来，它不仅规定了行政许可设立的原则，还大大提高了设置行政许可的“门槛”，严格限定了有权设置行政许可的主体资格。根据规定，连国务院所属部委都无权设置行政许可，省级政府也只能设置临时性行政许可。

　　基于这样一种现状，一位参与起草的人士坦言：防治行政许可过程中的腐败问题是制定本法最基本的出发点。曾参与起草工作的国务院法制办副主任汪永清也说，现在班房里头的那些所谓的“腐败分子”，据了解绝大多数都是因为行政审批而出的事；因此，这部法律把规范行政许可的设定和实施作为出发点，以达到从根本上、制度上来防止和治理腐败的目的。行政许可法绝大多数条款都是为了防止行政机关在设定和实施行政许可当中可能出现的问题。

　　旨在规范政府行为

　　行政法都是对政府行为限制之法。这句法学界流行的话再一次在行政许可法的出台上得到印证。

　　周汉华研究员在谈到起草中的争论时也说，针对现实生活中行政审批泛滥的情况，起草工作中重点讨论了政府应该管哪些事情，哪些事情不应当管。对应当管的事，什么事项应当通过设定行政审批来管，什么事项不应当通过设定行政审批来管；对不应当设定行政审批的事项，在哪些领域、什么条件下采取哪些替代方式。为研究这些问题，国务院法制办研究司曾与我院《法学研究》编辑部召开“政府规制与行政审批制度改革研讨会”，为起草《行政许可法》进行了有益的学术探讨和理论准备。

　　对于哪些事项可以设定行政许可，《征求意见稿》采用了能具体列举的尽量列举，列举不完全的用兜底条款概括规定的方式。《征求意见稿》第13条规定了12种可以设定行政许可的事项。但由于这些列举并不周全，并且对列举的某些事项是否应该设定行政许可尚有不同意见，《草案》采用了对可以设定行政许可和不得设定行政许可的事项都作原则性规定的方式，不具体加以列明。在全国人大常委会审议阶段，这种概括性规定的弊端同样受到了各方面的批评，被认为含义不明，无法操作。主导的意见认为，应该明确规定不得设定行政许可的事项，除此之外的不必规定，因此应该取消《草案》第13条的规定。最终通过的《行政许可法》第12条集中规定了可以设定行政许可的六种情况，其中，除了第六种是兜底条款以外，其他五种实际上是将《草案》中行政许可的设定范围与五种不同类型的许可的适用范围进行了合并，并以五种许可的适用范围来确定行政许可的设定范围。对于哪些事项不得设定行政许可，争论与改动要小得多。在起草工作中，始终贯彻了个人自治优先、市场优先、自律机制优先与事后机制优先等原则。最终通过的《行政许可法》第13条明确规定，可以设定行政许可的事项，也并不都必须要设定行政许可。凡是公民、法人或其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的，可以不设行政许可。行政许可法第13条的规定，可以说是对近年来我国立法经验的一次科学总结，它不但对以后的行政许可设定工作具有规范意义，而且对我国整个立法工作的科学化也具有重要的指导意义。《行政许可法》对许可设定权的规定，尤其是对行政立法权的规范与限制，应该说超出了《行政处罚法》与《立法法》的规定，达到了近年来行政法立法的高峰。《行政许可法》的这一立法思路，必将对我国行政立法的未来发展方向，产生意义深远的影响。

　　在法律草案的三审过程中，国务院为了配合法律实施，已经公布了两批被取消的行政许可事项。近期公布的婚姻登记条例和三十条公安便民措施也是政府为进一步缩小行政审批范围所作的努力。

　　行政许可法的出台，被一些专家誉为我国“政治文明建设的又一座里程碑”，表明我们的政府正加速从管制型向管理服务型转变。它的颁布、施行，将对推行依法行政，从源头上预防和治理腐败等方面产生积极的影响和作用，必将给行政机关转变政府职能带来一次革命性的变化。

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