位居我国五级政府架构中第三层级的地级市，发现自己正处于一个尴尬的境地：宏观问题管不上，微观问题够不着，可谓“上不着天，下不着地”。

　　这种尴尬在近年的政府职能转变中日显突出。由于大量审批事项被取消，地级市行政职能事实上趋于“空心化”，而维持其正常运行的成本，每年则数以亿元计。《瞭望新闻周刊》记者在采访中听到许多基层干部抱怨，这么多人总要有事情做，于是就生出很多检查和

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评比。一位县委书记告诉记者，现在他至少有1／3的精力是用来接待地级市领导和各种部门的检查。

　　三大“漏斗效应”

　　我国地级管理层从上世纪80年代始，由派出机构逐步演变为一级行政区划，目前全国332个地级机构中，大部分都实行了市管县的体制。最初，省会城市和大城市领导县，或地市合并之后，由于地市本级经济实力强，对县级经济有明显拉动作用，推行比较顺畅。而90年代以来进行的大规模撤地设市、县级市升格为地级市，则由于地级市本身的经济实力弱，因而收权收利，形成“漏斗效应”，削弱了区域经济发展的能力。对地级市而言，有一级政府设置，相应就有一级权力机构、审判机关、检察机构等各类机关、事业单位的对口设置，人员、机构成本很高。如福建南平市本级去年的财力是3．8亿元，财政供养人员11295人，包括公检法、行政、教育、离退休、事业单位人员等，这3．8亿元财政预算除保工资和基本运转外，无力顾及其他支出。广西地级市防城港规模较小，情况类似。防城港只有80万人口，市本级财政供养人口3221人，2003年财政支出1．64亿元，主要支出为教育经费、离退休人员工资和各类机构运转经费。

　　投入高额成本维持的庞大地级市架构，在实际工作中却有可能成为社会发展的阻碍，这被概括为三大“漏斗效应”：

　　一是“财政漏斗”。由于一些地级市本身城区的经济体量较小，靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金维持地级市运转，只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留，下级县市敢怒不敢言。

　　广西的东兴市是防城港市“代管”的县级市。东兴市财政局一位负责人告诉《瞭望新闻周刊》，由于防城港市本级的财政收入难以维持其自身的运转，财政收入较好的东兴市就被防城港市“抽血”，主要体现在以下几个方面：

　　首先，按照《防城港市人民政府关于实行分税制财政管理体制的决定》，东兴市收缴的地税中要按照一定比例上交给防城港市。如2003年东兴市财政总收入1．9亿元，上交中央税收2800多万元，上交防城港市180多万元。

　　其次，采取各种办法截留上面划拨下来的资金。如2003年国家民委给东兴市民委80万元的项目资金，被防城港市截留30万元。去年上面拨给东兴市的各种专项资金有3000多万元，都要经过防城港才能转到东兴，到去年年底还有900多万元的资金没有划到东兴市财政账户上来。

　　第三，行政划拨东兴市的“财源”到防城港市“管理”。东兴市是对越南经贸口岸，到越南的游客每人可收取旅游服务费145元，每年有几千万元的收入。去年7月，防城港市用行政命令将这个收费权划到防城港市，东兴市的财政收入受到较大影响。

　　二是“权力漏斗”。福建省晋江市港口投资发展有限公司一位人士私下告诉《瞭望新闻周刊》，晋江市去年初在深沪镇建一个化工储罐区，工程建好了，营业证却还没有办下来。泉州市港务局帮助协调让这个化工储罐区“试运行”，条件之一是晋江市每年要向泉州市港务局上交50万元的“货物港务费”。

　　争权和争利益的事情不断在一些地级市和县级市之间发生。福建省的武夷山风景区原来一直归武夷山市（县级市）管理，但从前年开始，南平市设置了“南平市委武夷山风景区工作委员会”，南平市一位副市长任“一把手”，人事权收归南平市，形成武夷山市管旅游促销和日常管理，南平市管决策的局面。由于南平市的这位副市长分管工作太多，常常“十天半个月才来风景区上一次班”，很多事情要等他来上班时才能拍板。三是“效率漏斗”。福建晋江市有进出口业务的企业达700多家，企业进口商品要到省里面办理“自动进口许可证”，晋江市外经部门审核完后，企业还要经过泉州市外经部门审核才能报到省里。晋江市外经局一位副局长抱怨说：“泉州市外经局分管这一业务的只有几个人，他们不了解下面企业的具体情况，也不负责验货，却一定要盖上他们的章才行。”企业来回办手续耽误了大量时间。让晋江市企业恼火的还有泉州市金融机构的办事效率。晋江是县级市，尽管经济规模远超过福建山区的一些地级市，但是金融机构的管理权限还是县级行的权限，每笔贷款都要到上级行严格审批，尤其是首批贷款，至少要过七、八道手续，经过十几个人手，没有两个月时间根本办不下来。

　　专家认为裁撤地级市可分三步走

　　和国际上通行的三级政府不同，我国是五级政府架构，即“中央－省－地级市－县、区－乡镇”。行政层级越多，管理成本越高，管理效率越低。随着交通通信条件的发展，政府经济职能的缩小和公共管理方式的转变，减少行政层级，扩大管理跨度已成为社会发展的客观要求。有关专家认为，鉴于地级市这一层级的现状，可考虑从裁撤地级市入手推进我国行政管理层级的压缩和改革。专家建议这一改革可分三步走：

　　第一步是“放权”，即赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权限。目前浙江、福建和湖北等省在这方面已先行一步。去年10月，福建省委、省政府出台的《关于加快县域经济发展的若干意见》明确规定：除国家法律和政策明确规定由地级市审批或审核的外，其余的省、市政府审批权均授予县（市）政府行使，由县（市）自行审批；省直各部门对县（市）的各类专项补助直接下达到县（市），抄送各地级市主管部门备案。这样在财政体制和审批体制上，县（市）和地级市从上下级有关系变成了一定程度上的“兄弟关系”。财政体制上的“省管县”模式也在湖北省推开，湖北省政府近日宣布：全省今年4月份起实行省管县（市）的财政新体制。第二步是“脱钩”，即在条件成熟的地方由省直管县，实现县市和所在地级市“脱钩”。实现这一改革后地级市怎么办？国家行政学院教授竹立家认为，从减少人员分流压力和保持稳定的角度出发，可继续保留地级市的行政级别不变，但其主要职能将集中用于所在城市的中心城市建设上。

　　第三步是“分省”，即划小省的管辖范围。方式之一是在经济发达和地位重要的中心城市实现中央直辖，用增设直辖市的办法划小省的范围。“重庆模式”对这一步改革具有借鉴意义。重庆市实现直辖以后，通过两次行政管理体制的调整，撤消了由四川省划过来的原涪陵市、万县市、黔江地区三个地市级中间管理层次，构建起“两级政府三级管理”的新体制，实现了重庆市对40个区县的直接管理。重庆市现有的行政管理模式，节约了大量机构和编制，降低了行政管理成本。目前全国财政供养人口比例为35∶1，而重庆市为52∶1，由此每年节约的财政支出就达32亿元。

　　配套改革要跟进

　　专家认为，“三步走”改革方式较少涉及到人员分流和大幅度调整，可以避免引发不稳定因素。但专家认为要处理好以下几种关系，相关配套改革宜同步推进。一是不宜搞“一刀切”。四川省宜宾市副市长马平等认为，从生产关系一定要适应生产力发展要求这一规律出发，对已形成市场经济内在联系的区域，不宜再进行人为分割，可将地级中心城市做大，发挥中心城市的辐射和带动作用，这一点可参照“东莞模式”，由市直管乡镇，不再设区一级行政机构。

　　对县域经济发展仍然相对落后、经济内在联系不大的地区，不宜搞行政“拉郎配”将县与县组合成“大县”，仍可保留较小的行政单元。在行政级别上，省直管的市县仍然可分成厅局级、副厅级、处级三种层次。

　　二是宜和行政管理与审批制度改革同步推进。重庆市丰都县委书记谭大辉认为，减少行政层级以后，对省一级和中央一级的管理能力提出更高的要求，目前我国以“简政放权”为主要特征的行政管理体制改革正在向纵深推进。在减少行政层级的改革中，要对政府大幅度“削权”，真正建立起“有限政府”和服务型政府架构。

　　三是宜和县乡体制改革与事业单位改革协调推进。华中师大中国农村问题研究中心贺雪峰教授说，目前我国一些地方正在进行撤乡并镇的试点，一些地方的力度还相当大。税费改革之后，乡镇政府的负担大大减轻，为乡镇职能转变创造了有利条件，如果进行减少地级市的改革，实现省直管县后，可进行将乡镇改为县派出机构的改革，进一步精简乡镇机构。同时，我国各类事业单位的改革目前已提上议事日程，减少行政层级以后，对应相应层级的事业单位可加快走向社会的步伐，如果协调推进，可起到事半功倍的效果。（任卫东　吴亮）